Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

1. W dniu [...] maja 2012r. K.B. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] Starosta orzekł o uznaniu K.B. z dniem [...] maja 2012r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania mu prawa do zasiłku.

Pismem z dnia [...] lipca 2012r. Kierownik Działu w Powiatowym Urzędzie Pracy wezwał K.B. do potwierdzenia w dniu [...] lipca 2012r. gotowości do podjęcia zatrudnienia. W wezwaniu zawarto pouczenie, że niezgłoszenie się w wyznaczonym terminie i niepowiadomienie w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415 ze zm., dalej jako ustawa o promocji zatrudnienia), skutkować będzie pozbawieniem statusu bezrobotnego.

W piśmie do organu z dnia [...] lipca 2012r. K.B. wyjaśnił, że w związku z nieoczekiwanym zabiegiem chirurgicznym był on zobowiązany do przeprowadzenia w dniu [...] lipca 2012r. kolejnych badań lekarskich, na okoliczność czego przedłożył zaświadczenie lekarskie. Z uwagi na powyższe, bezrobotny zwrócił się z prośbą o wyznaczenie nowego terminu stawiennictwa. W swym wniosku K.B., powołując się na dyspozycję art. 391 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), wystąpił także do organu administracji publicznej o doręczanie korespondencji na adres poczty elektronicznej oraz podał adres do korespondencji – celem wykorzystania w przypadku zaistnienia okoliczności określonych w art. 46 § 3 k.p.a.

Pismem z dnia [...] września 2012r. wezwano K.B. do potwierdzenia w dniu [...] września 2012r. w Powiatowym Urzędzie Pracy gotowości do podjęcia zatrudnienia. Wezwanie doręczone zostało za pośrednictwem poczty za pokwitowaniem pełnomocnika – S.B..

Z uwagi na niestawienie się przez K.B. w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie oraz niepowiadomienie organu w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, Starosta decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012r., powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 33 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a oraz art. 33 ust. 4c ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 104 k.p.a., orzekł o utracie przez K.B. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2012r.

2. W odwołaniu od powyższej decyzji K.B. podniósł, że w jego ocenie postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku z dnia [...] lipca 2012r. o przywrócenie terminu winno zakończyć się wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 125 k.p.a. Zdaniem K.B. "postanowienie uwzględniające wniosek wywołuje przywrócenie możliwości stawienia się w urzędzie." Zwrócił uwagę na bezczynność organu, która wystąpiła w postępowaniu z przedmiotowego wniosku. Skarżący wyjaśnił że o wynikającym z wezwania z dnia [...] września 2012r. obowiązku do wykazania się gotowością do podjęcia pracy dowiedział się dopiero z decyzji z dnia [...] października 2012r. Zwrócił nadto uwagę, że organ nie doręczył mu korespondencji w sposób wnioskowany w piśmie z dnia [...] lipca 2012r.

3. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda, decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...], utrzymał rozstrzygnięcie Starosty w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w myśl przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Powiatowy Urząd Pracy przychylił się do wniosku odwołującego i wyznaczył nowy termin stawiennictwa na dzień [...] września 2012r. O powyższym terminie K.B. został powiadomiony w dniu 17 września 2012r. Z dokumentów sprawy wynika, że skarżący nie stawił się w dniu [...] września 2012 r. i nie powiadomił w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, co stało się podstawą do wydania decyzji, od której wniesione zostało odwołanie. Wojewoda stwierdził, że w odwołaniu K.B. nie wyjaśnił przyczyn swojego niestawiennictwa w dniu [...] września 2012r. i nie przedłożył żadnych dowodów na jego usprawiedliwienie.

W ocenie Wojewody podane przez stronę w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia procedury administracyjnej nie znajdują potwierdzenia w dokumentach sprawy. Rozpatrując treść żądania zawartą przez stronę w piśmie z dnia [...] lipca 2012r. słusznie organ I instancji uznał, że pismo jest usprawiedliwieniem niestawiennictwa w urzędzie w dniu [...] lipca 2012r. oraz wnioskiem o wyznaczenie nowego terminu stawiennictwa. W opisanym przypadku nie zachodziła konieczność składania wniosku o przywróceniu terminu w myśl art. 58 k.p.a., ponieważ strona w wymaganym terminie usprawiedliwiła swoje niestawiennictwo.

4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] grudnia 2012r. K.B. ponownie podniósł, że doręczenie mu przez organ I instancji wezwania z dnia [...] września 2012r. nastąpiło w sposób nieprawidłowy, z pominięciem złożonego przez stronę wniosku o doręczanie korespondencji na adres poczty elektronicznej. Wskutek powyższego, wysłane za pośrednictwem operatora publicznego wezwanie odebrała osoba trzecia, która przekazała bezrobotnemu wezwanie już po dacie, w której Starosta wydał decyzję o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Skarżący wskazał, że niestawiennictwo w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] września 2012r. nie było przez niego zawinione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z regulacją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 tej ustawy powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób. Bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy (art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia).

Natomiast zgodnie z regulacją art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 tej ustawy, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w drugim wyznaczonym terminie, to jest w dniu [...] września 2012r. oraz, że w okresie 7 dni od upływu tego terminu nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie tej nieobecności. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało zatem wyjaśnienie przyczyn jego niestawiennictwa.

Z akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, że wezwanie zostało wysłane do skarżącego za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres do korespondencji wskazany w piśmie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012r. i potwierdzony w karcie rejestracyjnej (K.B., skr. pocztowa [...]). Wezwanie te w dniu 17 września 2012r. odebrała S.B., wskazana na dowodzie doręczenia jako pełnomocnik.

6. Doręczenie to zostało dokonane wadliwie, co niweczy skutki w postaci zawiadomienia o terminie i nieusprawiedliwionego niestawiennictwa skarżącego w urzędzie pracy. Wynika to z następujących przyczyn. W piśmie z dnia [...] lipca 2012r. złożonym przez skarżącego w Sądeckim Urzędzie Pracy i przekazanym właściwemu organowi to jest Powiatowemu Urzędowi Pracy (data wpływu 9 sierpnia 2012r.) K.B. usprawiedliwiając swoją nieobecność w dniu [...] lipca 2012 r. wniósł o doręczanie korespondencji na podany w nagłówku pisma adres poczty elektronicznej oraz podał adres do korespondencji – celem wykorzystania w przypadku zaistnienia okoliczności określonych w art. 46 § 3 k.p.a.

Mimo wyraźnego wniosku pismo organu zawierające wezwanie na nowy termin zostało doręczone pocztą na adres dla korespondencji. Z akt sprawy nie wynika, by organ wysyłał wezwanie pocztą elektroniczną lub, by doręczenie dokonane w tenże sposób nie zostało potwierdzone (art. 46 § 3 k.p.a.). Zgodnie bowiem art. 391 § 1 k.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, ze zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania:

1) wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo

2) wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków.

Zgodnie ze znowelizowaną w roku 2010r. treścią tego przepisu zastosowanie środków komunikacji elektronicznej uzależnione jest od woli osoby, której doręczany jest dokument (uczestnika postępowania administracyjnego). Warunkiem jest zaakceptowanie przez uczestnika tego sposobu doręczania, przy czym w art. 391 § 1 k.p.a. celowo rozróżnia się dwie sytuacje. Akceptacja uczestnika może przybrać formę: wystąpienia w tym przedmiocie do organu administracji publicznej lub też wyrażenia zgody. Różnica między nimi polega na tym, że w przypadku wystąpienia inicjatywa należy do uczestnika postępowania, podczas gdy "wyrażenie zgody" następuje w wyniku zwrócenia się do niego organu prowadzącego postępowanie.

Warunek wystąpienia do organu należy rozumieć jako żądanie uczestnika wobec organu administracji publicznej określonego zachowania się tego organu. Użycie zwrotu "wystąpił o doręczenie" oznacza konieczność złożenia przez stronę odrębnego żądania, przy czym może to nastąpić w podaniu wszczynającym postępowanie, jak również na każdym innym etapie toczącego się postępowania.

Organ prowadzący postępowanie jest związany oświadczeniem uczestnika od momentu jego otrzymania. Złożenie oświadczenia może nastąpić na każdym etapie toczącego się postępowania. Doręczenie dokonywane w formie elektronicznej zastępuje doręczenie "tradycyjne", stąd niedopuszczalne jest doręczenie dokumentu równocześnie w postaci zarówno papierowej, jak i elektronicznej. Taki wniosek wynika z treści art. 46 § 3 k.p.a., który przewiduje kolejność sposobów doręczania: najpierw elektroniczne (jeżeli uczestnik złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 391 § 1 k.p.a.), a w dalszej kolejności tradycyjne, jednak tylko w przypadku braku skuteczności doręczenia elektronicznego. Inaczej ujmując, uczestnik postępowania stoi przed wyborem sposobu doręczenia spośród dwóch opcji przewidzianych w Kodeksie, z tym że wybór doręczenia elektronicznego powoduje rezygnację z tradycyjnego doręczenia dokumentu (por. G. Sibiga, Komunikacja elektroniczna w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, tezy do art. 391).

7. Druga nieprawidłowość związana jest z przyjęciem skuteczności doręczenia zastępczego. Otóż przepis art. 42 k.p.a. określający zasady doręczania pism wskazują trzy podstawowe miejsca: miejsce zamieszkania, pracy oraz lokal organu. Jeśli zaś chodzi o tzw. doręczenia zastępcze obejmują one dorosłych domowników, sąsiada lub dozorcę domu, jeśli podjęli się oddania pisami adresatowi (art. 43 k.p.a.) albo przechowanie pisma w placówce pocztowej lub urzędzie właściwej gminy przez okresy wskazane w art. 44 k.p.a. Przepisy o doręczeniu nie regulują natomiast sposobu doręczenia na adres skrzynki pocztowej. Dlatego skuteczność takiego doręczenia, mimo że był to adres podany przez skarżącego, w sytuacji, gdy pisma nie pismo odebrała osoba trzecia wskazana jako pełnomocnik, nie zaś dorosły domownik lub inna osoba, uprawniona w myśl art. 43 k.p.a. budzi wątpliwości. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by skarżący ustanowił pełnomocnika.

Z akt sprawy nie wynika również, by osoba odbierająca była pełnomocnikiem dla doręczeń lub osobą uprawnioną do odbioru przesyłek na mocy umowy zawartej z urzędem pocztowym. Należy jednak zaakcentować, że kwestia doręczeń w postępowaniu administracyjnym została uregulowana w sposób odrębny i wyłącznie właściwy dla tego rodzaju postępowania. Skuteczność doręczenia pisma w tym postępowaniu nie może więc powoływać przepisów ustawy prawo pocztowe (tekst jedn. Dz. U. 2008r., Nr 189 poz. 1159 ze zm.) i wydanych do tej ustawy rozporządzeń wykonawczych, gdyż odnoszą się one do doręczania przesyłek pocztowych w inny sposób niż określony w k.p.a. (art. 26 ust. 3 Prawa pocztowego).

Czynności dotyczące doręczeń są silnie sformalizowane ze względu na konieczność ścisłego określenia okoliczności powodujących istotne dla stron postępowania skutki prawne. Gwarancyjny charakter tych przepisów ma również oparcie w zasadach praworządności (art. 6 k.p.a.), zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz oficjalności (art. 39 k.p.a.). Stąd też ich naruszenie ma charakter istotny dla sytuacji strony, która nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z nieprawidłowego działania organu (por. por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 235).

Zwrócić także należy uwagę, że choć regułą jest pozbawienie statusu bezrobotnego w razie niezgłoszenia się do urzędu pracy, warunki uzasadniające odstąpienie od tej zasady muszą być przestrzegane i interpretowane w sposób ścisły. Zawarty w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia zwrot "uzasadniona przyczyna" jest tu pojęciem, którego dookreślenie zależy od ustalenia przez organ wszelkich okoliczności dotyczących przyczyny niestawiennictwa bezrobotnego (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009r., I OSK 422/09, publ. Lex nr 595071). Nadto organy nie wskazały nawet przepisu prawnego, na podstawie którego przyjęły skuteczność doręczenia.

8. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należało, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że wezwanie z dnia [...] września 2012r. zostało skarżącemu skutecznie doręczone. Wadliwość tego doręczenia przesądza o tym, że skarżący nie został zawiadomiony o terminie stawiennictwa, a tym samym nie mógł naruszyć obowiązku współpracy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. W konsekwencji tego organy niesłusznie pozbawiły K.B. statusu osoby bezrobotnej naruszając art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia.

Wobec wyżej wskazanych naruszeń Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku, uznając, że dla końcowego załatwienia sprawy, konieczne jest uchylenie zawierającej te same wady decyzji organu pierwszej instancji.

Stosownie zaś do treści art. 152 p.p.s.a., w punkcie II wyroku, stwierdzono, że decyzje wskazane w punkcie I do czasu uprawomocnienia się wyroku nie podlegają wykonaniu.

Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, w szczególności dotyczące skuteczności doręczenia oraz naruszenia przez skarżącego zasady współdziałania.