Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2118/10 w sprawie ze skargi E.W. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2118/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. W. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M.P. Nr 4, poz. 38).

Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

E. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy powołania jej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, polegające na uchybieniu przez Prezydenta RP obowiązkowi powołania skarżącej do pełnienia urzędu sędziego wbrew wnioskowi Krajowej Rady Sądownictwa, bez jednoczesnego podania uzasadnienia,

2. art. 10 ust. 1 oraz art. 173 Konstytucji RP, polegające na uchybieniu przez Prezydenta zasadzie podziału i równowagi władz oraz naruszeniu konstytucyjnej zasady odrębności i niezależności władzy sądowniczej od innych władz,

3. art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP, polegające na uchybieniu przez Prezydenta konstytucyjnemu prawu dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach,

4. art. 2 Konstytucji RP, polegające na uchybieniu zasadzie demokratycznego państwa prawnego i zasadzie zaufania obywatela do państwa,

5. art. 7 Konstytucji RP, polegające na uchybieniu zasadzie działania organów władzy publicznej na podstawie prawa,

6. art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na braku spełnienia przez "decyzję" wymogów formalnych obligatoryjnych dla decyzji administracyjnej.

Skarżąca wnioskowała jednocześnie, aby przed rozstrzygnięciem sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści: czy art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070), rozumiany w ten sposób, że dopuszcza możliwość odmowy powołania osoby na stanowisko sędziego przez Prezydenta, pomimo odpowiedniego wniosku Krajowej Rady Sądownictwa jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP; art. 60; art. 32; art. 30; art. 2; art. 7; art. 10 ust. 1; art. 173; art. 178 ust. 1 i art. 179 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu E. W. podała, że w 2006 r. złożyła wniosek o powołanie na wolne stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej. Oświadczyła, że jej kandydatura po pozytywnym zaopiniowaniu przez Kolegium właściwego sądu rejonowego, a następnie Zgromadzenie Ogólne Sędziów, została przedstawiona Ministrowi Sprawiedliwości, a następnie Krajowej Radzie Sądownictwa, która pozytywnie rozpatrzyła i oceniła jej kandydaturę na zgłoszone stanowisko.

Krajowa Rada Sądownictwa przedstawiła następnie Prezydentowi RP wniosek o powołanie skarżącej na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej.

W dniu [...] grudnia 2007 r. Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwałę nr [...] w sprawie sporu kompetencyjnego.

Pomimo podjęcia tej uchwały, Prezydent RP w dniu [...] stycznia 2008 r. wydał postanowienie nr [...] w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, opublikowane w Monitorze Polskim z dnia 16 stycznia 2008 r., w którym odmówił skarżącej powołania na urząd sędziego.

Skarżąca, powołując się na poglądy doktryny, stwierdziła m.in., że Prezydent RP spełnia warunki niezbędne do uznania go za organ administracji publicznej. Jest bowiem wyodrębniony organizacyjnie spośród całości aparatu państwowego, o czym świadczą szczególnie art. 127-130 Konstytucji, regulujące jego wybór. Konstytucja powierza Prezydentowi określone zadania (por. art. 126, 133, 134 Konstytucji) oraz wyposaża w odpowiednie imperium, by mógł on zadania te realizować (art. 144 Konstytucji). Z tych powodów - w ocenie skarżącej - uznać trzeba Prezydenta za organ administracji publicznej, nad którym, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawują kontrolę sądy administracyjne.

Zdaniem skarżącej mianowanie sędziów przez Prezydenta mieści się w zakresie wykonywania administracji publicznej. Prezydent działał w tej sprawie, jako organ administracji publicznej i wydał akt administracyjny, tj. "decyzję", którą w sposób władczy ukształtował sytuację prawną konkretnie oznaczonego adresata, a ponadto akt ten pozostaje w ścisłym związku z prawami i obowiązkami adresata, wynikającymi z jego stosunku służbowego.

Skarżąca prezentowała pogląd, że nawet gdyby uznać, że postanowienie Prezydenta nie jest decyzją, to stanowiłoby ono czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, która, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, mogłaby być poddana kontroli przez sądy administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie oddalenie z powodu jej bezzasadności.

W uzasadnieniu wskazano, że działalność Prezydenta nie opiera się o typowe dla administracji formy działania. W odniesieniu do Prezydenta RP można mówić o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog działań Prezydenta wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych, które mają swoją specyfikę i których nie można zakwalifikować, jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Nie zawierają one władczych rozstrzygnięć w sferze praw i obowiązków podmiotów prywatnych, wyjątkowo mogą być skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata; nie są wydawane w procedurze administracyjnej. Podkreślono, że powoływanie sędziów jest prerogatywą Prezydenta, a nominacja sędziów nie wywiera skutków w sferze prawa administracyjnego materialnego. Prezydent RP podkreślił, że wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji prerogatywy należą do całkowicie autonomicznych, osobistych i w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta i poddanie ich kontroli sądu administracyjnego byłoby sprzeczne z charakterem prerogatywy, jako kompetencji osobistej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 442/08, zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie wobec przyjęcia przez Trybunał Konstytucyjny do rozpoznania skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), rozumianego w ten sposób, że dopuszcza możliwość niepowołania sędziego przez Prezydenta pomimo wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 60, art. 32, art. 30, art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 173, art. 178 ust. 1 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (SK 16/08).

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt SK 16/08 umorzył postępowanie we wskazanej sprawie ze względu na zbędność wydania wyroku.

W motywach rozstrzygnięcia odrzucającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, postanowienie Prezydenta RP o odmowie powołania skarżącej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., nie jest też czynnością, o której mowa w powołanym przepisie. Z tego względu nie podlega ono kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżony akt nie został bowiem wydany przez Prezydenta RP w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Postanowienie to nie podlega kontroli sądu administracyjnego również na podstawie przepisów ustaw szczególnych (art. 3 § 3 P.p.s.a.).

Konstytucja RP zalicza Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie oznacza, że można twierdzić, iż Prezydent należy do administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej ("egzekutywy") jest bowiem szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze.

W orzecznictwie i doktrynie pojęcie "administracji publicznej" zawsze łączy się z wykonywaniem zadań publicznych (działalnością publiczną), określonych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego (por. J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej, "Przegląd Prawa Publicznego" 2007, nr 12, s. 10-11).

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), bowiem nie rozstrzyga indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Postanowienie to nie stanowi także żadnego z postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, nie jest postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne ani postanowieniem rozstrzygającym co do istoty sprawę z zakresu administracji publicznej. Zaskarżone postanowienie nie stanowi także aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Za czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu tego przepisu, uznaje się bowiem akty lub czynności, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sąd zwrócił uwagę, że kompetencja Prezydenta RP, zarówno w zakresie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, jak i odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest specjalną prerogatywą Prezydenta RP, jako głowy państwa. Jest to czynność niezawisła i dyskrecjonalna, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Działania Prezydenta RP, podejmowane w ramach "specjalnych prerogatyw" nie stanowią stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej (administrowania). Oznacza to, że nie mogą być one zaskarżone do sądu administracyjnego i nie są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia E. W. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że sprawa ze skargi na decyzję Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji oraz art. 55 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta nie jest decyzją administracyjną.

Jednocześnie na podstawie art. 191 P.p.s.a. wniosła o rozpoznanie i uchylenie mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i niepodlegającego zaskarżeniu zażaleniem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 442/08), którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie w sprawie, które to postanowienie narusza art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Podnosząc powyższe zarzuty wniosła:

1) na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o zawieszenie tego postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie ze skargi o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (sygn. akt SK 37/08);

2) na podstawie art. 185 § 1 pkt 2 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

ewentualnie

na podstawie art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi na decyzję, jeżeli Sąd stwierdzi, że w tej sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego;

3) zwrot poniesionych kosztów postępowania z zastrzeżeniem, iż nie wnosi o przyznanie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego, albowiem pomoc prawna w niniejszej sprawie jest świadczona pro bono.

Wniosła również, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego:

"Czy sprawa ze skargi na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kończące postępowanie z wniosku Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego ma charakter sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270)?".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że nie można podzielić stanowiska Sądu, iż Prezydent nie działa jako organ administracji publicznej, przedstawiając poglądy doktryny co do cech, które właściwe są dla organu administracji publicznej (imperium, wyodrębnienie organizacyjne, wyodrębnienie kompetencji). Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji, Prezydent jest organem władzy wykonawczej, zaliczanym do centralnych organów administracji publicznej. Jest zatem organem administracji publicznej. Nawet jeżeli można wyprowadzić wątpliwości co do zakwalifikowania Prezydenta do organów administracji publicznej, to do zakresu działania Prezydenta należą też czynności, które pod względem treści mają niewątpliwie charakter typowo administracyjny. Do takiej kompetencji należy zaliczyć powoływanie sędziów.

Zdaniem skarżącej nie można przyjąć, z uwagi na miejsce regulacji dotyczących powołania sędziego, że nie jest to sprawa indywidualna. Postanowienia Prezydenta są indywidualnymi aktami władzy należącymi do kategorii aktów urzędowych, o jakich mowa w art. 144 Konstytucji, a zatem aktami stosowania czy też konkretyzacji prawa. Wywodzono, że "powołanie sędziego" jest bliższe mianowaniu. Sam termin "powołanie" sędziego podkreśla doniosłość aktu promocji sędziego, natomiast nie wyraża jego natury. Mianowanie jest aktem administracyjnym na gruncie art. 76 Kodeksu pracy, czyli jednostronnym przejawem woli organu administracyjnego, stanowiącym decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym powołanie sędziego przez Prezydenta jest jego indywidualnym aktem urzędowym (postanowieniem) w rozumieniu Konstytucji w formie decyzji administracyjnej w znaczeniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącej dla realizacji prawa do sądu należy opowiedzieć się za szerokim pojęciem decyzji. Takie szerokie pojęcie decyzji przyjmuje bowiem Konstytucja w art. 78, obejmując nim każdy akt organu administracyjnego "decydujący" o prawach strony. W związku z tym postanowienie o powołaniu sędziego, jako decyzja podlega kontroli sądu, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli nie powołanie to odmowa powołania ma niewątpliwie charakter decyzji.

Sprawa powołania na stanowisko sędziego podlega kognicji sądów administracyjnych, na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., a jeżeli nie, jako decyzja, to stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem jest objęta kontrolą sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem kasatora, pomimo tego iż brak jest bezpośredniego prawa podmiotowego kandydata do powołania na stanowisko sędziego, Prezydent może podejmować arbitralne decyzje, niepodlegające kontroli. Konsekwencją tego jest to, że ocena Prezydenta stanowi ostateczne kryterium powołania, co oznacza, że o powołaniu sędziego decydowałby organ władzy wykonawczej, pomimo odmiennego wniosku Krajowej Rady Sądownictwa – organu władzy sądowniczej.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego w sprawie, a w razie przyjęcia sprawy do rozpoznania o oddalenie skargi, jako niezasługującej na uwzględnienie. W uzasadnieniu nie podzielono stanowiska skarżącej, że Prezydent RP jest organem administracji publicznej.

Pozycja ustrojowa Prezydenta RP, a także charakter prawny wydawanych przez niego aktów urzędowych, są określone przepisami Konstytucji RP. W polskim porządku konstytucyjnym Prezydent RP został zakwalifikowany, jako organ władzy w wykonawczej (art. 10 Konstytucji), najwyższy przedstawiciel RP, gwarant ciągłości władzy państwowej, strażnik Konstytucji, bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności jego terytorium, wykonujący swe zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 126 Konstytucji). Konstytucja przyznaje Prezydentowi RP rolę arbitra politycznego, podmiotu uosabiającego Rzeczpospolitą Polską. Mając powyższe na względzie, a także porównując pozycję ustrojowo-prawną Prezydenta RP z "klasycznymi" organami administracyjnymi, jak na przykład Radą Ministrów, zakwalifikowanie go do grupy organów administracji jest co najmniej wątpliwe. Sam fakt zaliczenia Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej w żaden sposób nie implikuje tezy, że pełni on rolę organu administracji publicznej. Zakres pojęciowy wyrażenia "organ władzy publicznej", jakim jest niewątpliwie Prezydent RP jest szerszy aniżeli zakres pojęcia "organ administracji publicznej".

Funkcjonowanie Prezydenta RP opiera się w zasadniczym zakresie na normach konstytucyjnych, co powoduje, że działania te mają charakter niejako autonomiczny, niemieszczący się wśród typowych, wyróżnianych w nauce prawa administracyjnego, formach prawnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2003 r. (sygn. akt II SAB 419/02) istnieją sfery działań Prezydenta RP, w których "działa jako Prezydent RP, symbolizując majestat państwa i jego suwerenność". Przytoczone stanowisko NSA jest kolejną wypowiedzią sądownictwa ugruntowującą pogląd o nieprzystawalności reguł prawa postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego do wykonywania uprawnień przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Odmienność wskazanych powyżej sfer znajduje swój formalnoprawny wyraz w normatywnym kształcie postępowania w przedmiocie powołania sędziów. Postępowanie w tej sprawie zostało uregulowane w przepisach Konstytucji oraz w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa. W opinii Prezydenta RP ustawodawca świadomie odseparował zgłaszanie kandydatów na sędziów od procedury administracyjnej, a w konsekwencji od poddania jej przebiegu kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wywodzono, że w sprawie nie istnieje jakiekolwiek akt, który odpowiadałby cechom decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Wynika to z generalnej zasady, że Prezydent RP nie jest organem administracyjnym i jego funkcjonowanie w zasadzie wykracza poza obszar norm prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Niepowołanie danej osoby na urząd sędziego nie jest indywidualnym aktem stosowania prawa, nie jest bowiem aktem z zakresu administracji publicznej co wynika z konstytucyjnej pozycji Prezydenta oraz jego ustrojowych relacji z Krajową Radą Sądownictwa.

Z powyższych względów skarga kasacyjna w pierwszej kolejności powinna podlegać odrzuceniu z powodu braku kognicji sądu administracyjnego do rozstrzygania o skorzystaniu przez Prezydenta RP z konstytucyjnych prerogatyw oraz z uwagi na ustrojową odrębność sposobu realizacji kompetencji Prezydenta RP od prawa administracyjnego materialnego i procesowego. W przypadku zajęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennego stanowiska, złożona skarga kasacyjna winna podlegać oddaleniu z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.

W piśmie procesowym z dnia 8 października 2012 r. strona skarżąca podtrzymała w całości zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Według art. 173 § 1 P.p.s.a.: "Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Postanowieniem kończącym postępowanie sądowoadministracyjne jest postanowienie o odrzuceniu skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego postanowieniem o odrzuceniu skargi daje skarżącej prawo wniesienia skargi kasacyjnej, do rozpoznania której właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Brak jest, więc podstaw normatywnych do uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.

Autorka skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się wokół wykładni art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), których błędna interpretacja, w jej ocenie, doprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia i przyjęcie, że wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta RP nie jest decyzją administracyjną. Mając na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, z tego względu, że mają one podważyć rozstrzygnięcie w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego.

Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Powoływanie sędziów należy do aktów urzędowych głowy państwa, które nie wymagają dla swojej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji). Powoływanie sędziów przez Prezydenta Rzeczypospolitej zostało uregulowane w Konstytucji, jako jedna z zasadniczych kompetencji głowy państwa, służąca – stosownie do art. 126 ust. 1 ustawy zasadniczej – realizacji funkcji gwaranta ciągłości władzy państwowej (por. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 125-126). Powołanie na stanowisko sędziego reguluje także ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.).

Konstytucja wprawdzie nie określa wprost terminu, w jakim Prezydent ma wykonać swoją kompetencję określoną w art. 179. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza to jednak obowiązek Prezydenta działania niezwłocznego (bez zbędnej zwłoki). Taka interpretacja znajduje uzasadnienie między innymi w treści art. 126 Konstytucji. Przepis ten w ustępie 1 stanowi o charakterze urzędu Prezydenta, w ustępie 2 określa jego funkcje, zaś w ustępie 3 stanowi o sposobie działania Prezydenta i wskazuje, że kompetencje Prezydenta wynikają z dalszych przepisów konstytucyjnych bądź też z ustaw, uzupełniających te przepisy. Niewątpliwie Prezydent, jako najwyższy przedstawiciel państwa i gwarant ciągłości władzy państwowej, winien czuwać nad przestrzeganiem Konstytucji, stać na straży suwerenności państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium, posługując się w realizacji tych zadań kompetencjami ujętymi w Konstytucji i ustawach (por. wyrok TK z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. K 18/09, OTK ZU 63/6/A/2012). Z pewnością elementem tego mechanizmu jest prawidłowa realizacja kompetencji w zakresie powoływania sędziów, "polegająca na sprawnym działaniu Prezydenta w terminie niezwłocznym, którego długość będzie każdorazowo zależała od konkretnego postępowania nominacyjnego" (op. cit. wyrok TK sygn. K 18/09).

Bez wątpienia powoływanie sędziów, czyli kształtowanie składu osobowego trzeciej – odrębnej i niezależnej władzy, ma istotne znacznie z punktu widzenia zagwarantowania konstytucyjnego standardu prawa do sądu. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Jedną z gwarancji ustrojowych tego prawa podmiotowego jest niewątpliwie tryb powoływania na urząd sędziego. Konstytucyjna regulacja tego trybu uzasadniona jest tym, że "stanowisko sędziów wynika przede wszystkim z art. 10 Konstytucji, gdyż stanowią oni »substrat osobowy« organów władzy sądowniczej, którą to władzę wykonują w imieniu Narodu, w konstytucyjnym systemie trójpodziału władzy i równowagi władz. Ów przedstawicielski charakter sędziów widzieć należy zwłaszcza w aspekcie funkcjonalnym dwóch powyższych zasad z art. 10, gdyż – realizując poszczególne kompetencje »trzeciej władzy« – sądy i trybunały występują w charakterze bezpośrednich organów suwerena. Uwidacznia się to w sposób szczególny w ferowaniu przez sądy i trybunały wyroków »w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej«, a także w powoływaniu sędziów przez osobę stanowiącą »głowę« owej państwowości" (P. Sarnecki, Zagadnienia samorządu sędziowskiego, [w:] Ratio est anima legis, Warszawa 2007, s. 469). Sędziowie wydają wyroki w imieniu państwa, co także oznacza, że przez państwo, w osobie Prezydenta, są powoływani. Trzeba też zauważyć, że kompetencja powoływania sędziów przez Prezydenta stanowi przejaw wzajemnego oddziaływania (równoważenia) władz będących podstawą ustroju RP.

Granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza przepis art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że to sądom powszechnym ustawa zasadnicza przekazała generalną właściwość w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W myśl art. 177 Konstytucji, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Ponieważ istnieje domniemanie właściwości sądów powszechnych, to właściwość innych sądów musi wynikać ze szczególnego przepisu ustawy. Według art. 184 Konstytucji RP: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Niewątpliwie postanowienia art. 184 stanowią modyfikację domniemania właściwości na rzecz sądów powszechnych. Oznacza to, że w przypadku sprawy z zakresu "kontroli działalności administracji publicznej", presumpcja właściwości przestaje przemawiać na rzecz sądu powszechnego. Wyznaczenie granic kognicji sądów powszechnych i administracyjnych ma podstawowe znaczenie, albowiem jej przekroczenie obwarowane jest sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a).

Zgodnie z art. 1 P.p.s.a.: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Tak ogólnie wyznaczone granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego zostały unormowane expressis verbis w przepisie art. 3 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Art. 3 § 2 zaś stanowi dalszą konkretyzację granic dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego stanowiąc, że: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg (...)". Zasadnie zatem w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji rozważył dopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o regulację art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

Sprawowany przez sąd administracyjny wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Właściwość rzeczowa sądu administracyjnego wyznaczona jest kryterium przedmiotowym: – po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; – po drugie, wykonywana w formie decyzji administracyjnej. Zarówno art. 1, jak i art. 3 § 1 P.p.s.a. nie definiują pojęcia działalności administracji publicznej. Takich definicji nie zawierają przepisy ustaw zarówno o charakterze ustrojowym, jak i ustaw materialnoprawnych. Tego pojęcia nie definiuje również prawo procesowe. Przepis art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. Opiera dopuszczalność drogi postępowania administracyjnego na przesłankach: – charakteru organu, – właściwości organu, – rodzaju sprawy, – formy rozstrzygnięcia. Brak legalnej definicji pojęcia administracji publicznej wymaga – dla określenia dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego – wykorzystania dorobku doktryny prawa administracyjnego. Z ujęcia przedmiotowego, które jest przyjęte w art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź, jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalnością administracji publicznej jest zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/12, [w:] CBOSA).

Według art. 179 Konstytucji RP: "Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony". Przepis ten precyzyjnie określa kompetencje zarówno Prezydenta, jak i KRS. Do KRS należy złożenie wniosku o powołanie sędziów. Prezydent zaś dopiero po złożeniu wniosku może podjąć działania mające na celu powołanie sędziów. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Prezydent odmawiając powołania skarżącej do pełnienia urzędu, działał arbitralnie. Z arbitralnym działaniem w kwestiach nominacyjnych mielibyśmy do czynienia wtedy, gdyby głowa państwa powołała na urząd sędziego osobę nieobjętą wnioskiem KRS.

Przepis art. 179 Konstytucji jest normą kompletną, jeśli chodzi o określenie kompetencji Prezydenta w zakresie powoływania sędziów, gdyż zostały w nim uregulowane wszystkie niezbędne elementy procedury nominacyjnej. Realizacja przez Prezydenta jego kompetencji może być dookreślona w ustawach, jednakże pod warunkiem zachowania wyrażonej w art. 8 ust. 1 Konstytucji zasady nadrzędności Konstytucji. Ustrojodawca wyznaczył bowiem dla ustawodawcy nieprzekraczalne ramy, jeśli chodzi o ustawową regulację procedury powoływania sędziów przez Prezydenta. Regulacje ustawowe nie mogą w szczególności naruszać istoty prezydenckiej prerogatywy w zakresie powoływania sędziów (op. cit. wyrok TK sygn. K 18/09).

Zgodnie z art. 55 § 1 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych: "Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa". Z woli ustrojodawcy i ustawodawcy kompetencja głowy państwa zostaje ograniczona w ten sposób, że to nie Prezydent, ale inny konstytucyjny organ państwa posiada wyłączne uprawnienie do przedstawienia kandydatur do powołania na stanowisko sędziego (por. T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, Warszawa 2002, s. 146). Służyć ma to zapewnieniu właściwej równowagi pomiędzy kompetencjami nominacyjnymi Prezydenta a zasadą niezależności władzy sądowniczej.

Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt SK 37/08 (OTK ZU 69/6/A/2012), stwierdził, że "...podstawą powoływania sędziów jest norma konstytucyjna, tj. art. 179 Konstytucji, a nie przepis kwestionowany przez skarżących. (...) problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się, jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a nie jako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych".

Zarówno unormowanie konstytucyjne, jak i ustawowe, w zakresie powoływania obsady personalnej sądów powszechnych, ograniczone zostało wyłącznie do określania kompetencji Prezydenta RP. Brak jest natomiast regulacji materialnoprawnej, która byłaby przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji. Nie można mieć wątpliwości, co do tego, że przedmiotowy stosunek prawny poddany jest regulacjom prawa ustrojowego. Trudno jednak jednoznacznie zakwalifikować materię powoływania sędziów do materialnego prawa administracyjnego. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko przyjęte w uchwale NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPS 4/98 (ONSA 1999, nr 1, poz. 6), wedle którego w zakresie w jakim Prezydent RP działa jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniowa władza Państwa wykracza poza sfery działalności administracyjnej, nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego.

Powoływanie sędziów przez Prezydenta nie jest uprawnieniem z zakresu administracji publicznej, lecz stosowaniem norm konstytucyjnych przewidujących kompetencję kreacyjną niebędącą stosunkiem administracyjnoprawnym. Prezydent jest organem władzy wykonawczej, lecz nie może być w tej materii uznany za organ administracji publicznej. Uprawnienia nominacyjne głowy państwa dowodzą szczególnych relacji między Prezydentem i władzą sądowniczą niemieszczących się w ramach wykonywania administracji. Przyjęcie, że Prezydent, kształtując skład osobowy władzy sądowniczej, działa, jako organ administracji publicznej, ewidentnie naruszyłoby zasadę podziału i równowagi władz oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego. Powołanie obsady personalnej organów suwerena, jakim są organy wymiaru sprawiedliwości, orzekające w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest działalnością administracji publicznej. Konstytucja RP wprawdzie zalicza Prezydenta do organów władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie oznacza, że należy on do organów administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej jest bowiem szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 171).

Procedura postępowania Prezydenta w przedmiocie nominacji sędziowskich opiera się na normach konstytucyjnoprawnych i świadomie nie została poddana reżimowi postępowania administracyjnego ani postępowania sądowoadministracyjnego (por. A. Kijowski, Odrębności statusu prawnego sędziów Sądu Najwyższego, "Przegląd Sejmowy" 2004, nr 1, s. 6; J. Sułkowski, Uprawnienia Prezydenta RP do powoływania sędziów, "Przegląd Sejmowy" nr 2008, nr 4, s. 59-60).

W świetle powyższych rozważań należy dojść do przekonania, że nie jest zasadny zarzut kasacji naruszenia art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Z unormowania we wskazanych przepisach kompetencji Prezydenta RP do powoływania sędziów nie można wyprowadzić regulacji materialnoprawnej, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Takich podstaw nie daje również art. 142 ust. 2 Konstytucji. Dopuszczalność działania w formie decyzji administracyjnej zawsze regulują przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2) i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7) wynika, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 788/10, [w:] CBOSA). Wyprowadzenie domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji. Takiej normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego, w polskim systemie prawa nie wprowadzono. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia w tym przedmiocie domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnych, co wyłącza wyprowadzenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Poddanie kontroli sądownictwa administracyjnego aktów nominacyjnych na urząd sędziego byłoby stworzeniem nieprzewidzianego w ustawie zasadniczej trybu powoływania sędziów oraz nieuprawnionego poddawania ocenie sądu administracyjnego aktu urzędowego głowy państwa.

Wykładnia wyłączająca dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej znajduje umocowanie w regulacji procedury przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082 ze zm.): "W postępowaniu przed Radą nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". W sprawach indywidualnych, w których od uchwały Rady przysługuje odwołanie właściwy jest Sąd Najwyższy (art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Do postępowania przed Sądem Najwyższym stosuje się, w zakresie nieuregulowanym ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).

Nie ma również podstaw prawnych do kwalifikacji postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Wynika to: – po pierwsze, z braku podstaw do zakwalifikowania tej strefy działania do działania z zakresu administracji publicznej; – po drugie z tego, że z normy kompetencyjnej art. 179 Konstytucji i art. 55 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych nie można wyprowadzić normy materialnoprawnej dającej podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Brak jest zatem prawa podmiotowego kandydata na stanowisko sędziego, tym samym nie ma podstaw do kwalifikowania działania Prezydenta RP, jako aktu stwierdzającego uprawnienie wynikające z mocy przepisów prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt SK 37/08, "Podstawę prawną postanowienia (...) stanowi bowiem norma konstytucyjna, a nie – zaskarżona w niniejszej sprawie norma ustawowa. Kompetencja Prezydenta do powołania wskazanego przez KRS kandydata na urząd sędziego została w sposób kompletny uregulowana w art. 179 Konstytucji i ma charakter prerogatywy".

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.