I SA/Bk 270/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-12	
Data wpływu	2022-07-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Justyna Siemieniako /sprawozdawca/
Małgorzata Anna Dziemianowicz /przewodniczący/
Paweł Janusz Lewkowicz	
Symbol z opisem	6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Osoby niepełnosprawne	
Skarżony organ	Zarząd Powiatu	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 573; art. 35a ust. 1 pkt 7; Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 926; par. 2, par. 12; Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być  finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - t. j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Zarządu Powiatu B. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasady dofinansowania zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osobom niepełnosprawnym ze środków PFRON w 2022 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości	
Uzasadnienie
Zarząd Powiatu Białostockiego (dalej "Zarząd") w dniu 2 marca 2022 r. podjął uchwałę Nr 898/2022 w sprawie zasad dofinansowania zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osobom niepełnosprawnym zamieszkałym na terenie Powiatu Białostockiego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2022 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2020 roku, poz. 920), dalej: "u.s.p." w zw. z art. 35a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. 2021 r., poz. 573), dalej: "ustawa", § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 roku w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (j.t. Dz. U. z 2015 roku, poz. 926 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", oraz § 5 ust. 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych.

Zarząd uchwalił, co następuje:

"§ 1. W związku z Uchwałą Nr LV/393/2022 Rady Powiatu Białostockiego z dnia 23 lutego 2022 r. w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2022 roku, ustala się "Zasady dofinansowania zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osobom niepełnosprawnym zamieszkałym na terenie Powiatu Białostockiego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2022 r." stanowiące załącznik do niniejszej uchwały.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Dyrektorowi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Białymstoku.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."

W załączniku do uchwały pn. Zasady dofinansowania zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osobom niepełnosprawnym zamieszkałym na terenie Powiatu Białostockiego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2022 r. uregulowano zagadnienia obejmujące:

- w pkt I – Postanowienia ogólne

- w pkt II - Zasady dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym osób niepełnosprawnych

- w pkt III - Zasady dofinansowania sportu, kultury, rekreacji i turystyki osób niepełnosprawnych

- w pkt IV - Zasady dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny osób niepełnosprawnych

- w pkt V - Zasady dofinansowania zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze osób niepełnosprawnych

- w pkt VI - Zasady dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w tym zmiany samodzielnego lokalu mieszkalnego, w komunikowaniu się i technicznych osobom niepełnosprawnym

- w pkt VI A. - Zasady dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w tym zmiany samodzielnego lokalu mieszkalnego, zwane dalej zasadami likwidacji barier architektonicznych

- w pkt VI B - Zasady dofinansowania likwidacji barier w komunikowaniu

- w pkt VI C - Zasady dofinansowania likwidacji barier technicznych

- w pkt VII - Zasady dofinansowania usług tłumacza języka migowego lub tłumacza – przewodnika dla osób niepełnosprawnych.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła M. S. (dalej: "skarżąca"), żądając stwierdzenia jej nieważności. Zarzuciła naruszenie:

- art. 2 i 7 Konstytucji RP – wskazując, że Zarząd Powiatu nie został uprawniony do ustalania zasad przyznawania środków PFRON odrębnych niż funkcjonujące w prawie powszechnie obowiązującym,

.- art. 32 Konstytucji RP.

Skarżąca podniosła, że kryteria uzyskania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych są wyraźnie ustalone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Zgodnie z § 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia, określa ono wymagania, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie oraz tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków Funduszu. Jednostki samorządu terytorialnego nie otrzymały prawa do ustanawiania odrębnych regulacji w tym zakresie. Skarżąca przywołała stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., I SA/Ke 599/21 a także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w decyzji z [...] maja 2022 r. sygn. [...].

Następnie skarżąca wskazała na zapis § 14 ust. 2 załącznika do uchwały, stwierdzając, że regulacja ta, poprzez dyskryminację osób nienależących do wymienionych grup, w praktyce uniemożliwia uzyskanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych osobom w wieku poprodukcyjnym. Trudno doszukać się uzasadnienia dla odgórnego ograniczenia dostępu do dofinansowań dla seniorów — dyskryminacji tej nie wyjaśnia i nie argumentuje w żaden sposób uzasadnienie do uchwały Zarządu Powiatu. Wątpliwe jest również samo w sobie stawianie osób w wieku poprodukcyjnym jako mniej uprawnionych do uzyskania dofinansowania lub innych świadczeń — patrząc od strony “użyteczności", osoby starsze, które nie są aktywne zawodowo, pełnią przecież wiele innych powszechnie użytecznych funkcji społecznych. Nie powinno się ograniczać dostępu do dofinansowań, wskazując de facto, że osoba w wieku poprodukcyjnym jest “zużyta" i mniej wartościowa od tych, które mogą lub będą mogły być aktywne zawodowo. Co więcej, wiele niepełnosprawności, w sprawie których kierowane są wnioski o dofinansowanie, nabyte zostały w wieku aktywności zawodowej, w bezpośrednim lub pośrednim związku z wykonywaną pracą.

Skarżąca podniosła, że obowiązywanie uchwały narusza jej prawo do uzyskania dofinansowania ze środków PFRON na likwidację barier architektonicznych w miejscu zamieszkania. Wskazała, że wobec jej niepełnosprawności i istnienia barier architektonicznych w miejscu zamieszkania, w dniu 9 lutego 2022 r. skierowała wniosek o przyznanie dofinansowania. Organ wydał jednak decyzję odmowną. Powodem takiego rozstrzygnięcia było to, że w pierwszej kolejności rozpatrywane są wnioski o dofinansowanie likwidacji barier dotyczące dzieci oraz osób niepełnosprawnych w wieku aktywności zawodowej, co jest zasadą ustanowioną uchwałą Zarządu Powiatu Białostockiego nr 898/2022 z dnia 2 marca 2022 r. Obowiązywanie tej uchwały, wydanej z naruszeniem przepisów prawa, uniemożliwia jej zatem, albo przynajmniej znacząco ogranicza, skuteczne ubieganie się o przyznanie dofinansowania, co do którego spełnia wszystkie wymagania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że likwidacja barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej jest zadaniem powiatu, wynikającym z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Środki PFRON na zadania samorządu powiatowego wynikające z ww. ustawy przekazywane są przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zgodnie z art. 48 ww. ustawy, wg algorytmu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1605 ze zm.). Powiat Białostocki otrzymał w 2022 r. środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na realizację wszystkich zadań - z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej w wysokości 4.480.391 zł, w tym 2.024.064 zł na dofinansowanie zobowiązań powiatu dotyczących kosztów działania warsztatów terapii zajęciowej. Rada Powiatu Białostockiego, na podstawie art. 35a ust. 3 ww. ustawy, podjęła w dniu 23 lutego 2022 r. uchwałę Nr LV/393/2022 w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2022 roku i przeznaczyła na dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej kwotę w wysokości 70 000 zł.

Zdaniem organu, Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, którego naruszenie wskazuje skarżąca, zawiera tylko ogólne warunki, które powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie likwidacji barier. W § 6 Rozporządzenia określono, że o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. W § 13 ust. 4 natomiast określono maksymalną wysokość dofinansowania. Podstawą dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę z osobą niepełnosprawną ( § 14 Rozporządzenia).

W związku z powyższym Zarząd Powiatu podjął uchwałę nr 898/2022 z dnia 2 marca 2022 r. w sprawie zasad dofinansowania zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osobom niepełnosprawnym zamieszkałym na terenie Powiatu Białostockiego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2022r. W części VI wspomnianej uchwały zawarto szczegółowe zasady i kryteria przyznawania dofinansowania do likwidacji barier, w tym architektonicznych. W § 14 określono warunki ubiegania się o dofinansowanie likwidacji barier, przy czym ustalono również, że w pierwszej kolejności załatwiane są wnioski o dofinansowanie likwidacji barier dotyczące dzieci oraz osób niepełnosprawnych w wieku aktywności zawodowej, natomiast w przypadku pozytywnego załatwienia wniosków złożonych w danym kwartale tych osób, możliwe jest przyznanie dofinansowania likwidacji barier architektonicznych pozostałym osobom niepełnosprawnym, które ubiegały się o dofinansowanie wg stanu na ostatni dzień pierwszego półrocza 2022 r.

Organ stwierdził, że skarżąca spełnia warunki do ubiegania się o dofinansowanie na ten cel, jednakże środki PFRON przeznaczone na to zadanie zostały zaangażowane na realizację wniosków osób w wieku aktywności zawodowej, które wpłynęły przed dniem 9 lutego 2022 r. tj. przed dniem złożenia dokumentów przez skarżącą.

Ponadto organ wskazał, że dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier funkcjonalnych jest przyznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, gdyż nie jest ono świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, a organ orzekając o przyznaniu dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych, bierze pod uwagę okoliczności danej sprawy, podstawowe zasady i kryteria przyznawania takiego dofinansowania oraz wysokość posiadanych przez organ środków finansowych przeznaczonych na ten cel.

Na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył dodatkowo rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 30 sierpnia 2022 r. stwierdzające nieważność uchwały w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania w 2021 r. dofinansowania ze środków Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych dla indywidualnych osób niepełnosprawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zdaniem sądu, Zarząd Powiatu Białostockiego przy wydaniu zaskarżonej uchwały dopuścił się naruszenia przepisów prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oceny tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Wskazuje się, że chodzi o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek podjęcia stosownej uchwały.

Na takie rozumienie wskazuje też treść art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., z którego wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. np. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny. Nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12; wyrok NSA z 3 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 357/11; wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. II FSK 3595/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury podejmowania uchwały mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest uchwała Zarządu Powiatu Białostockiego z 2 marca 2022 r. w sprawie zasad dofinansowania zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osobom niepełnosprawnym zamieszkałym na terenie Powiatu Białostockiego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2022 r.

Jako prawną podstawę rozstrzygnięcia Zarząd wskazał przepisy art. 35a ust. 1 pkt 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r.

Zgodnie z brzmieniem art. 35a ust. 1 pkt 7 ww. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, należy do zadań powiatu. Z kolei w ust. 2 (pkt 1) cyt. przepisu określono m.in., że zadania, o których mowa w ust. 1 w pkt 1 lit. a i c, pkt 6 oraz w pkt 9c w części dotyczącej rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych, a także w pkt 4, 5, 7 i 8 - są realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Z kolei w § 5 i 6 rozporządzenia określono wymagania, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie zadań ze środków Funduszu w zakresie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W § 11 określono, co powinien zawierać wniosek osoby niepełnosprawnej o dofinansowanie ze środków Funduszu. Uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 Rozporządzenia).

W § 12 Rozporządzenia określony został zaś szczegółowy tryb rozpatrywania wniosków o przyznanie dofinansowania. Przepisy rozporządzenia wskazują, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku (§ 12 ust. 3b). W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentami, o których mowa w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania.

Spór w sprawie koncentruje się na możliwości podjęcia przez zarząd powiatu uchwały w przedmiocie zasad dofinansowania zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych ze środków PFRON.

Zdaniem skarżącej, uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, gdyż zarząd powiatu nie został uprawniony do ustalania zasad przyznawania środków PFRON odrębnych niż funkcjonujące w prawie powszechnie obowiązującym.

Z kolei zdaniem Zarządu, Rozporządzenie zawiera tylko ogólne warunki, które powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych. W związku z powyższym Zarząd podjął uchwałę nr 898/2022, gdzie w części VI zawarto szczegółowe zasady i kryteria przyznawania dofinansowania do likwidacji barier, w tym architektonicznych.

W tym sporze rację Sąd przyznał rację skarżącej. Podzielić należy przedstawione przez nią stanowisko o braku podstaw prawnych do podjęcia przez Zarząd zaskarżonej uchwały.

Przyjąć należy, że ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jak i przywołane Rozporządzenie, określają szczegółowo zadania powiatu, warunki oraz tryb dofinansowania zadań z zakresu rehabilitacji. Jednocześnie, ani ustawa, ani rozporządzenie nie zawierają delegacji, która uprawniałaby organy powiatu do uszczegóławiania zasad dofinansowania osób niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Jedyne upoważnienie, jakie zostało zawarte w wymienionej ustawie, zostało przewidziane w art. 35a ust. 3, w którym upoważniono Radę powiatu do określenia w formie uchwały zadań, na które przeznacza środki określone w art. 48 ust. 1 pkt 1.

Ani Rada powiatu, ani też zarząd powiatu nie zostały więc upoważnione do uszczegóławiania warunków i trybu przyznawania dofinansowania osobom niepełnosprawnym ze środków PFRON

Z mocy art. 40 ust. 1 u.s.p. rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu, jednak musi się to odbywać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego rada stanowi w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej (art. 42 ust. 1 u.s.p.). Z kolei powiatowe przepisy porządkowe, o których mowa w art. 41, w przypadkach niecierpiących zwłoki, może wydać zarząd (art. 42 ust. 2 u.s.p.).

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. (por wyrok WSA we Wrocławiu z 20 grudnia 2006 r., II SA/Wr 585/06). Podstawowym warunkiem legalności wydanego przez jednostkę samorządu terytorialnego - w niniejszej sprawie powiatu - aktu prawa miejscowego jest po pierwsze, wydanie go na podstawie upoważnienia zawartego w akcie ustawowym oraz po drugie, wydanie go wyłącznie w granicach przewidzianych przez to upoważnienie. Akt prawa miejscowego wydany bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem jego zakresu będzie, jako niezgodny z prawem – nieważny (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2018 r., II SA/Kr 448/18).

Z art. 7 Konstytucji RP należy wywodzić, że prawo powinno nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Kompetencji do działania nie można domniemywać, konstruują ją przepisy o różnym charakterze (przepisy materialne, proceduralne, ustrojowe). Adresatami zasady legalizmu są wszystkie organy władzy publicznej, zarówno szczebla centralnego jak i lokalnego w zakresie, w jakim wykonują władzę publiczną, będąc zobowiązanymi do działania na podstawie prawa i w jego granicach.

Zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, organy samorządu terytorialnego mogą więc prowadzić działalność prawotwórczą jedynie w zakresie, w jakim zostały do tego upoważnione. Organy te nie mogą domniemywać swoich uprawnień prawotwórczych ani interpretować ich w sposób rozszerzający. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawa wielokrotnie podkreślano, że do zasad systemu prawa w Polsce zalicza się: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz stosowania wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze a także regułę, że wyznaczenie organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do stanowienia aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, OTK 2000/5/141). Wydanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu (uchwały, zarządzenia) bez podstawy prawnej jest istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., Lex 478532).

Bez wątpienia zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu posiada cechy aktu miejscowego. Wynikające z niej normy mają charakter generalny i abstrakcyjny, akt skierowany jest do nieokreślonej liczby osób, umiejscowionych na zewnątrz organu. Spełnia zatem cechy aktu miejscowego, który obowiązuje na obszarze działania organu, który go wydał. Znaczenie w sprawie ma zatem również przepis art. 94 Konstytucji RP stanowiąc, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Podsumowując: zasady praworządności i legalizmu wymagają, aby materia regulowana wydanym przez organ samorządu terytorialnego aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tym bardziej działanie bez upoważnienia stanowi istotne naruszenie prawa, czyniące koniecznym stwierdzenie jego nieważności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wydanie przedmiotowej uchwały bez podstawy prawnej jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Zarząd Powiatu nie wskazał podstawy prawnej, która pozwalałaby mu podjąć uchwałę Nr 898/2022. Za takową nie można uznać uchwały Rady Powiatu. Jeśli bowiem Rada również nie uzyskała kompetencji do regulowania zasad dofinansowywania ze środków PFRON, to takich uprawnień nie mogła też przenieść na inny organ.

Zarząd Powiatu działał zatem bez podstawy prawnej, co czyniło koniecznym wyeliminowanie uchwały w całości z obrotu prawnego.

Niezależnie od tego należy stwierdzić, że zarząd powiatu podejmując kontrolowaną uchwałę wkroczył w materię uregulowaną przepisami Rozporządzenia z 25 czerwca 2002 r. Zarząd przyznał Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie uprawnienie do określenia wzorów wniosków o dofinansowanie zadań z PFRON. Wprowadzono na potrzeby stosowania Zasad definicję osoby niepełnosprawnej (§ 2 pkt 3 uchwały). W § 4 pkt 3 uchwały wprowadzono jako dodatkowe kryterium pierwszeństwa w uzyskaniu dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w odniesieniu do osób, które nie przebywają (nie są umieszczone) w instytucjach zapewniających całodobową opiekę, świadczących usługi bytowe, opiekuńcze i wspomagające. Nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach zapis § 5 uchwały stanowiący o nieprzyznawaniu w 2022 r. podwyższonego dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym dla osób niepełnosprawnych lub dofinansowanie pobytu ich opiekunów. W § 7.1 uchwały wprowadzony został nieprzewidziany ustawą i Rozporządzeniem wymóg dofinansowania do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego w postaci "niezbędności do prowadzenia zajęć rehabilitacyjnych w warunkach domowych w celu osiągnięcia możliwie największego poziomu jej funkcjonowania (...) przy aktywnym uczestnictwie osoby niepełnosprawnej. " W § 7.2 uchwały wprowadzono nieznany rozporządzeniu wymóg dla uzyskania dofinansowanie do zakupu programów komputerowych i sprzętu – obowiązek dostarczenia oświadczenia od psychologa lub logopedy. Zapis § 7.3 stanowi niedozwoloną modyfikację § 13 ust. 2 Rozporządzenia, zaś zapis §9.1 pkt 2 pozostaje niezgodny z §13 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia. W § 14. 1 uchwały w sposób niedozwolony zmodyfikowano zapis § 6 Rozporządzenia dotyczący zasad dofinansowania likwidacji barier architektonicznych. Wreszcie w §14.2 i 3 wprowadzono niedozwolone, bo nieprzewidziane w Rozporządzeniu, kryterium pierwszeństwa rozpatrywania wniosków o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych dla dzieci i osób niepełnosprawnych w wieku aktywności zawodowej.

Powyższe wskazuje, że Zarząd Powiatu przyznał sobie dodatkowe uprawnienia i kompetencje, do czego brak jest podstawy prawnej.

Zdaniem Sądu, powyższe naruszenia w postaci częściowego powtarzania, modyfikowania norm prawa hierarchicznie wyższego, stanowią również istotne naruszenie prawa, co też przemawiało za uznaniem uchwały za nieważną.

Rację należy zatem przyznać stronie skarżącej, że żaden z przepisów regulujących kwestie związane z dofinansowaniem zadań w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych ze środków PFRON, nie nadaje Zarządowi powiatu żadnych kompetencji w zakresie ustanawiania czy modyfikowania procedur dotyczących realizacji wniosków osób uprawnionych o dofinansowanie ze środków PFRON. Zarząd nie posiada także żadnych kompetencji w zakresie decydowania o kolejności czy hierarchii wniosków przy ich rozpatrywaniu przez dyrektora PCPR. Tożsame stanowisko zaprezentował WSA w Kielcach w wyroku z 7 kwietnia 2022 r. w sprawie I SA/Ke 599/21 na który wskazała strona w skardze do sądu, a które sąd orzekający w tej sprawie w pełni akceptuje.

Zdaniem Sądu, nie można uznać za usprawiedliwiającą działanie Zarządu argumentacji, że rozporządzenie reguluje zasady dofinansowania z PFRON w sposób ogólny i zachodziła potrzeba ich uszczegółowienia. To praktyczne podejście można zrozumieć, ale nie można go zaakceptować z uwagi na przestawione regulacje konstytucyjne.

Należy też wskazać, że zapisy przyznające pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania osobom w wieku aktywności zawodowej czy dzieciom, są nieuprawnione, bo dyskryminują osoby starsze, nieaktywne zawodowo. Wskazywany zatem w skardze zapis §14.2 uchway narusza art. 32 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) oraz że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że podjęta przez Zarząd Powiatu uchwała nie posiadała podstawy prawnej a ponadto w sposób nieuprawniony wkroczyła w materię norm powszechnie obowiązujących. Podjęcia takich działań nie uzasadnia wskazywana przez organ okoliczność dysponowania ograniczonymi środkami na finansowanie zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych. Ten aspekt organ jest uprawniony uwzględnić na etapie decydowania o tym, komu przyzna dofinansowanie, co następuje w ramach uznania administracyjnego. Organ właściwy w sprawie przyznawania środków nie może jednak posługiwać się przy ocenie wniosków kryteriami innymi niż zawarte w ustawie i rozporządzeniu.

W konsekwencji sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości - o czym sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.