II SAB/Wa 259/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-11-10	
Data wpływu	2010-08-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk
Stanisław Marek Pietras /sprawozdawca/	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 1,2,3,7,10,11,14 i 15; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej Sędzia WSA - Sławomir Antoniuk Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant - ref.staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. – zobowiązuje Prokuratora Generalnego do rozpatrzenia wniosku T. W. z dnia [...] lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, – zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego T. W. kwotę 100,- (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. przesłanym pocztą elektroniczną na adres skrzynki pocztowej pk.skargi.@ms.gov.pl, skarżący zwrócił się do Prokuratora Generalnego o udostępnienie mu informacji publicznej drogą elektroniczną dotyczącej tekstu stanowisk zajętych przez Prokuratora Generalnego w sprawach zawisłych przed Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. akt: P 17/09, P 11/09, Kp 7/09, Kp 10/09, P 7/09 i P/3/09.

W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...] lipca 2010 r. poinformował skarżącego o treści art. 63 § 1 i 3a k.p.a. i o obowiązku uwierzytelnienia wniosku przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.). W dalszej części wskazał, że dane w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450 ze zm.), zaś bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu stanowi dowód tego, że został złożony przez osobę określoną w tym certyfikacie, jako składającą podpis elektroniczny (art. 6 ust. 1 ustawy), a brak tego podpisu pozostawia się bez rozpoznania w myśl art. 64 § 1 k.p.a. W tej sytuacji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o stosowny podpis elektroniczny pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania.

Nie godząc się ze stanowiskiem organu, skarżący pismem z dnia [...] lipca 2010 r. skierowanym do organu drogą elektroniczną stwierdził, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej mogą być wnoszone w dowolnej formie, w tym także zwykłym e-mailem, bowiem nie wszczynają one postępowania administracyjnego, a przepisy k.p.a. nie mają zastosowania na etapie złożenia wniosku, zaś przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazują na jakiekolwiek wymogi formalne (poza formą pisemną) i w tym względzie powołał się na stosowne stanowisko judykatury.

Wobec powyższego organ pismem z dnia [...] lipca 2010 r. skierowanym do skarżącego stwierdził, że poglądy orzecznicze w tym zakresie nie są jednolite. Za zasadny uznać należy – zdaniem organu – pogląd, że wniesienie wniosku w formie elektronicznej wszczyna postępowanie w sprawie mimo nieopatrzenia go podpisem elektronicznym i chociaż art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi o stosowaniu przepisów k.p.a. w odniesieniu do decyzji, jednakże – przy uwzględnieniu treści art. 63a k.p.a. – brak właściwego podpisu nie powoduje bezskuteczności wniosku, a stanowi jedynie jego brak formalny, podlegający uzupełnieniu na żądanie organu i w tym względzie powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt II SAB/Gd 25/07. W tej sytuacji ostateczna informacja o sposobie załatwienia sprawy zostanie udzielona po upływie terminu do usunięcia, wskazanego już za poprzednim pismem, braku formalnego.

Z kolei skarżący pismem z dnia [...] lipca 2010 r. skierowanym do organu drogą elektroniczną stwierdził, że obowiązek podpisywania wniosku złożonego drogą elektroniczną jest trafny tylko wówczas, jeżeli organ zamierzałby wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej. Natomiast jeśli organ dysponuje żądaną informacją i zamierza ją udostępnić bez opłat, to k.p.a. nie ma w ogóle zastosowania, a informacja publiczna jest udostępniana w formie czynności materialno – technicznej i w tym względzie powołał się na stanowisko judykatury. Skoro zaś z dotychczasowej korespondencji nie można wywieść zamiaru organu o wydaniu odmownej decyzji, a jedynie pozostawienie go bez rozpoznania z uwagi na brak podpisu elektronicznego, to w tej sytuacji nie ma podstaw do wzywania o uzupełnienie braku wniosków.

Natomiast organ pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i pozostawił wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2010 bez rozpoznania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r., skarżący T. W. wniósł o zobowiązanie Prokuratora Generalnego do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. o udzielenie informacji publicznej i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny oraz zarówno jego argumenty, jak i argumenty organu w cytowanej już korespondencji – podał, że organ pozostaje bezczynny, bowiem nie był uprawniony w istniejącym stanie faktycznym do wzywania o uzupełnienie braków formalnych. W dalszej części wskazał, że zaprezentowane przez niego stanowisko w sposób logiczny godzi brak rygorów postępowania o udostępnienie informacji publicznej z rygorami postępowania administracyjnego, bowiem nie są wprowadzone żadne dodatkowe warunki dla osoby starającej się o uzyskanie informacji publicznej. Reasumując, organ musi poinformować stronę, że przyczyną wzywania do uzupełnienia braków formalnych wniosku jest zamiar wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, bowiem strona nie ma możliwości zweryfikowania, czy żądanie organu jest uzasadnione, czy też jest wyrazem wprowadzenia dodatkowego warunku udostępniania informacji publicznej, a nieznanego ustawie.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że stosownie do treści art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Gdyby zatem formy elektronicznej wniosku nie traktować ani jako formy pisemnej, ani też jako formy ustnej to należałby uznać, że zobowiązany w ogóle nie musiałby reagować na tego typu wnioski, których ustawodawca nie przewidział. Zatem z braku odrębnych przepisów o wniosku elektronicznym w ustawie, logicznym wydaje się poszukiwanie rozwiązań charakteryzujących interpretację przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i to tym bardziej, że sądy administracyjne w swojej działalności odwołują się do zasad procedury administracyjnej. W tej zatem sytuacji, dla ustalenia warunków formalnych składanych drogą elektroniczną wniosków o udzielenie informacji publicznej, celowym jest odwołanie się do art. 63a k.p.a. Ponadto stosownie do treści art. 14 k.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej i na określonych, w art. 46 k.p.a., warunkach. W dalszej części stwierdzono, że w sprawach P 17/09, P 11/09, Kp 7/09, P 7/09 i P 3/09 stanowiska organu zostały przesłane do Trybunału Konstytucyjnego, który nie rozstrzygnął jeszcze tych spraw i co skutkowało nie zaprezentowaniem go publiczne przez organ, natomiast w sprawie Kp 10/09 sam organ nie zajął jeszcze stanowiska. Stąd też z zajętymi już stanowiskami zapoznać się można przez lekturę stron BIP Trybunału Konstytucyjnego. Niezależnie od powyższego podano, że dokumenty te nie zostały jeszcze zbadane pod kątem ustalenia, czy i w jakim zakresie mogłyby być udostępnione, stąd też wymagało to identyfikacji wnioskodawcy. Dalej zaś stwierdził, że w sprawach P 7/09, P 11/09 i P 3/09 zawarte są dane osobowe, informacje o prowadzonych postępowaniach karnych i postępowaniu cywilnym, a w stanowisku P 17/09 są również zawarte informację z postępowania karnego i dokumenty te wymagają stosownej analizy pod kątem ustalenia, czy i w jakim zakresie mogą być udostępnione. Wobec powyższego – wbrew twierdzeniu skarżącego – wchodziła w grę możliwość wydania decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nie przewidział w ustawie procedury związanej z załatwieniem wniosku w formie elektronicznej, to trudno na organ nakładać obowiązek poinformowania strony, że przyczyną wzywania do uzupełnienia braku wniosku jest zamiar wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, zaś wnioskodawca miał i ma w dalszym ciągu możliwość złożenia wniosku w formie pisemnej i jeśli z niej skorzysta, to sprawa zostanie załatwiona merytorycznie. Wobec powyższego wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r. nie został bezpodstawnie pozostawiony bez rozpoznania i w konsekwencji organ nie pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Przechodząc natomiast do dostępu do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach i niewątpliwie Prokurator Generalny jest do tego zobowiązany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy do udostępniania informacji publicznej, bowiem bezspornie wykonuje on zadania publiczne.

Nie budzi ponadto wątpliwości fakt, że informacją publiczną jest wnioskowana we wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. informacja dotycząca stanowiska zajętego przez Prokuratora Generalnego w sprawach zawisłych przed Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. akt: P 17/09, P 11/09, Kp 7/09, Kp 10/09, P 7/09 i P/3/09, bowiem stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, jest to stanowisko zajęte w sprawie publicznej. Dodać w tym miejscu ponadto należy, że informacją publiczną – w zakresie ogólnym – jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich, a co za tym idzie, informacja publiczna dotyczy sfery faktów.

Podkreślić również należy, że intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim odformalizowanie postępowania w tym zakresie i to sposób maksymalnie możliwy, bowiem dopiero wówczas możliwe jest pełne wypełnienie konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Stąd też – co do zasady – przewidziano udostępnianie informacji publicznej poprzez ogłaszanie jej w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1), wstęp na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (art. 7 ust. 1 pkt 3), w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych (art. 11 pkt 1), bądź przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (art. 11 pkt 2). Reasumując, regułą jest, że informacja publiczna winna funkcjonować w obiegu publicznym i dostęp do niej, poza wyraźnie wskazanymi ustawowo wyjątkami, nie może być ograniczany. Skoro zaś tak, to w sytuacji braku określonej informacji w przestrzeni publicznej, w tym również w BIP, jej udostępnienie – stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy – następuje na wniosek, zaś w myśl art. 10 ust. 2, informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniania w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Jak zatem nietrudno nie zauważyć, wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, skoro – według brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy – nie musi wykazywać ani interesu prawnego, ani też faktycznego. Wobec powyższych rozważań, za nieporozumienie uznać należy stanowisko organu sprowadzające się do tezy zawartej w odpowiedzi na skargę, że skoro ustawodawca wprost nie przewidział formy elektronicznej wniosku, to podmiot zobowiązany do wykonania ustawy nie musi na tego rodzaju wniosek reagować. Zaakcentować jednak w tym miejscu należy, że oczywiście wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, lecz na tym etapie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro organ posiada taką informację i decyduje o jej udostępnieniu bez opłat, o których mowa w art. 15 ustawy, to – po prostu – udostępnia ją pod postacią czynności materialno – technicznej i podobnie rzecz się ma, kiedy wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej, bowiem w sytuacji odwrotnej, wnioskodawca w celu uiszczenia opłaty lub wykazania, w jakim zakresie udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie może już być – co oczywiste – anonimowy. Reasumując, dopiero w takiej sytuacji można wymagać od wnioskodawcy usunięcia braku formalnego np. w postaci podpisu. Godzi się w tym miejscu dodać, że poza wymienionymi wyżej przypadkami, Kodeks postępowania administracyjnego ma również zastosowanie do sytuacji, kiedy organ zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 ustawy. W konsekwencji w tych tylko sytuacjach procesowych może żądać działań naprawczych, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a przy ich nieskuteczności, stosować sankcję przewidzianą w art. 64 § 1 k.p.a.

Innymi słowy mówiąc, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, kiedy nie występują przedstawione już wyżej sytuacje, nie ma prawa żądać – przy formie wniosku przesłanego pocztą elektroniczną – autoryzowania go przez wnioskodawcę bezpiecznym podpisem elektronicznym, a przy jego braku, pozostawienia owego wniosku bez rozpoznania.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wniosek skarżącego z dnia [...]flipca 2010 r. i przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej, wpłynął na skrzynkę odbiorczą Prokuratora Generalnego. Nie budzi również wątpliwości, że w terminie przewidzianym w art. 13 ustawy i do dnia rozprawy, nie został on załatwiony. W tej sytuacji zatem organ pozostaje bezczynny i co czyni skargę w tym przedmiocie zasadną.

Tytułem uzupełnienia wskazać należy organowi, że wnioskodawca zwracał się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej do niego, nie zaś do Trybunału Konstytucyjnego i w tej sytuacji to na organie spoczywała powinność wywiązania się obowiązku ustawowego. Ponadto skoro w odpowiedzi na skargę twierdzi, że w niektórych dokumentach są zawarte dane osobowe, to należało to zbadać i ewentualnie postępować według wyżej wskazanych zasad, przy czym dywagacje organu w tym względzie są przedstawione w trybie przypuszczającym i wobec takiego stanu rzeczy nie zasługują na szersze odnoszenia się do nich.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).