Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wągrowcu na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 23 lutego 2006 r. nr 10/2006 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Wągrowca stwierdza nieważność § 28, § 29 ust. 2 i § 32 ust. 2 zaskarżonej uchwały

W dniu 23 lutego 2006 r. Rada Miejska w Wągrowcu podjęła uchwałę nr 10/2006 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Wągrowca.

Pismem z dnia 23 października 2017 r. Prokurator Rejonowy w Wągrowcu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu.

Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, art. 15 ust. 3 i art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., nr 72, poz. 747 ze zm.), poprzez nałożenie na odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych obowiązku wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, uregulowanie odpłatności usługi przyłączenia do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, a nadto nałożenie obowiązku zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie wskazując, że zarzut Prokuratora dotyczący § 28 zaskarżonej uchwały jest zasadny, jednak nie uzasadnia to stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a jedynie w części.

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. Prokurator sprostował skargę, wskazując że nie wnosi o stwierdzenie nieważności całości uchwały, a jedynie § 28 ust. 1 i 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wągrowcu nr 20/2006 z 23 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Wągrowca, która to uchwała w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest aktem prawa miejscowego.

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.).

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.s.g.". Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Sąd wskazuje, że bezzasadne jest powoływanie w skardze naruszenia art. 18 ust pkt 8 u.s.g., ponieważ przepis ten nie został powołany w uchwale.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 ustawy).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy. Innymi słowy ustawa nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy (por. wyroki: NSA z dnia 10 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1658/11; WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 438/13; WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013r., sygn. akt IV SA/Po 87/13; WSA w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Rz 90/08; WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 842/07 – wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, wskazany § 28 ust. 1 Regulaminu stanowi ukryty obowiązek ponoszenia przez przyszłego odbiorcę kosztów budowy bliżej niesprecyzowanych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Takie rozwiązanie (choć pozornie wskazujące na dobrowolność świadczenia przyszłego odbiorcy) daje bowiem gminie możliwość uzależnienia wydania "technicznych warunków przyłączenia" – które są niezbędne do dokonania przyłączenia – od wspomnianej "dobrowolnej" zgody odbiorcy. Jeżeli bowiem odbiorca odmówi poniesienia dodatkowych kosztów budowy urządzeń, to gmina może nie wydać mu "technicznych warunków przyłączenia" z powołaniem się na § 31 Regulaminu, który stanowi, że gmina ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Z kolei "dobrowolna" zgoda odbiorcy pociąga za sobą obowiązek zawarcia porozumienia z Gminą, regulującego tryb i zasady budowy przez odbiorcę urządzeń ze środków własnych, co jednoznacznie wynika z § 28 ust. 2 Regulaminu. Natomiast ustępy 3,4,5,6,7,8 § 28 Regulaminu w sposób władczy narzucają odbiorcy formę zawieranego porozumienia oraz jego poszczególne elementy, co sprzeciwia się funkcjonującej na gruncie prawa cywilnego zasadzie swobody zawierania umów. Forma umowy nie może zatem zostać określona w akcie prawa miejscowego (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Wr 378/06 oraz z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt II SA/Wr 59/14 – dostępne jw.).

Wreszcie przepisem definitywnie świadczącym o możliwości przymuszenia odbiorcy do wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych jest § 32 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że jeżeli techniczne warunki przyłączenia obejmowały również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, to warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza jest wcześniejszy odbiór tych urządzeń. Nadto przepis ten nie tylko odwołuje się do "obowiązku" wynikającego z § 28 ust. 1 i 2 Regulaminu, ale nakłada również dodatkowy obowiązek w postaci odbioru urządzeń wybudowanych ze środków własnych odbiorcy.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Powyższy przepis reguluje zatem w sposób wyczerpujący zasady odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wybudowanych z własnych środków na rzecz gminy. Natomiast treść upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 1 ustawy nie daje podstaw do konkretyzacji czy modyfikacji w drodze regulaminu uchwalonego przez radę gminy regulacji ustawowej. Z tego wniosek, że określone w § 28 ust. 3,4,5,6,7 Regulaminu zasady regulujące przejmowanie urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych naruszają art. 31 ust. 1 ustawy, a ponadto ingerują w prawo strony do swobodnego ukształtowania stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2033/08 – dostępny jw.). Ponadto Sąd wskazuje, że artykuł 31 ww. ustawy jest specyficznym przepisem, zamieszczonym w rozdziale zatytułowanym "Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe". Jest to przepis przejściowy, retroaktywny – odnoszący się do okoliczności i ich skutków zaistniałych przed wejściem ustawy w życie. Obejmuje on urządzenia, które już przyłączono, ale także te, które wybudowano, ale nie zostały przyłączone (zob. wyrok SN z dnia 2 marca 2006 r., I CSK 83/05, LEX nr 369165). Należy podkreślić, że ratio legis tego przepisu leżało w uregulowaniu stanów prawnych powstałych przed wprowadzeniem przepisów ustawy zaopatrzeniowej (Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Ubysz Karolina, Brynczak Beata, WK, 2015).

Sąd wskazuje, że zgodnie z § 29 ust. 1 uchwały warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej (w tym projektu) i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót. Spełnienie warunku wskazanego w ust. 1 nie jest wymagane, jeżeli przyłączenia do sieci dokonuje przedsiębiorstwo, które wydało "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" dla danej nieruchomości. Przedsiębiorstwo wykonuje tę usługę odpłatnie. Przed przystąpieniem do wykonania usługi przedsiębiorstwo sporządza na własny koszt i przedkłada osobie ubiegającej się o przyłączenie szczegółowy wykaz planowanych kosztów. Rachunek wystawiony przez przedsiębiorstwo po zakończeniu prac nie może być wyższy o więcej niż 10% w stosunku do sumy kosztów przedłożonych osobie ubiegającej się o przyłączenie przed przystąpieniem do tych prac (§ 29 ust. 2). Katalog problematyki przekazanej radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nim zasad poboru jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie stanowi w szczególności takiej podstawy ustawowy element regulaminu dotyczący warunków przyłączania do sieci, ponieważ nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku ponoszenia opłat, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie z zastosowania odpowiedniej wykładni przepisów zmierzającej do wyinterpretowania takiego obowiązku obywateli. Uzyskanie warunków technicznych przyłączenia odbiorcy do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, stanowi warunek skorzystania przez odbiorcę z usług w tym zakresie. W art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazano natomiast, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 ustawy. Nie stanowi kosztu realizacji budowy przyłącza w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy, opłata za wydanie warunków technicznych przyłącza, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący na sferę praw i obowiązków obywateli w dostępnie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zamieszczenie w § 29 ust. 2 zaskarżonej uchwały zapisów dotyczących ustalania przez przedsiębiorstwo opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Reasumując zarówno § 28, jak i § 29 ust. 2 jak i § 32 ust. 2 zaskarżonej uchwały zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności ww. przepisów.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.