Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Rozpoznanie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej wymaga uwzględnienia prawa cudzoziemca do pobytu na terytorium Polski do zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji w zakresie wynikającym z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1130/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji

Postanowieniem z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1130/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. M. (dalej: skarżąca) na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy bezpośrednio nie skutkuje wydaleniem cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie zawiera nakazu opuszczenia Polski przez stronę skarżącą. Brak jest też podstaw prawnych, aby traktować wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy jako środek prowadzący do zalegalizowania pobytu cudzoziemca na terytorium Polski.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w kwestionowanej decyzji trudno upatrywać niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skoro zobowiązanie strony do powrotu lub obowiązek opuszczenia terytorium Polski może nastąpić wskutek rozstrzygnięć podejmowanych w odrębnych postępowaniach. Skarżąca może poszukiwać ochrony tymczasowej w odrębnym postępowaniu, którego przedmiotem jest zobowiązanie do powrotu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej: p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że w odniesieniu do skarżącej brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie spowoduje wyrządzenia jej znacznej szkody i nie spowoduje w stosunku do niej trudnych do odwrócenia skutków.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie jest uzasadnione i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest uzasadnione wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Na wstępie zauważyć należy, że nie jest jednolite stanowisko orzecznictwa co do możliwości wstrzymania wykonania aktu odmownego lub umarzającego postępowanie. Przyjmuje się jednak, że możliwość wstrzymania wykonania decyzji o odmowie zezwolenia na pobyt czasowy polega na zawieszeniu skutku prawnego decyzji (zob.: E. Łętowska w glosie do postanowienia NSA z 19 maja 2000 r., V SA 2509/99, opubl.: OSP 2000, nr 11, poz. 1640). Pogląd taki aprobuje również J. P. Tarno (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 186). W komentarzu pod redakcją T. Wosia wskazuje się, że "różnica stanowisk w zakresie możliwości wstrzymania wykonania decyzji odmownej wynika z odmiennego rozumienia istoty wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. (...) Przytaczana przez zwolenników koncepcji wykonania decyzji odmownych [przez wszystkich ta sama; por. np. J. Borkowski, Wstrzymanie wykonania..., s. 75 i J.P. Tarno, Prawo (2009), s. 225] możliwość wskazuje na to, że nie chodzi w istocie o wykonanie decyzji odmownej, lecz o zachowanie się zgodnie z normą prawną (np. zakaz nielegalnego przebywania przez cudzoziemca na terytorium Polski)." [T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 490]. Należy zatem uznać, że brak możliwości wykonania aktu w drodze egzekucji nie przesądza o wyłączeniu ochrony tymczasowej w związku ze złożoną skargą do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej. Decyzja ta pociąga za sobą dwa skutki tj. obowiązek opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Polski w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji (299 ust. 6 pkt 1 b ustawy o cudzoziemcach) oraz nakaz wszczęcia postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu w sytuacji niewykonania obowiązku opuszczenia Polski (art. 302 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach). Reasumując, o możliwości przyznania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie decyduje wyłącznie rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona interesu prawnego strony.

Dokonując wykładni polskich przepisów dotyczących wstrzymania wykonania decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej należy uwzględnić treść dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE.L. 2013.180.60) - dalej: dyrektywa proceduralna 2013/32. Z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32 wynika, że państwa członkowskie muszą zapewnić osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową prawo do pozostawania na swoim terytorium do czasu zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie "rozpatrzenie środka zaskarżenia", o którym mowa w art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32, odnosi się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Podkreślić jednak należy, że obowiązek państwa członkowskiego zapewnienia cudzoziemcowi prawa pobytu na swoim terytorium do czasu zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji podlega ograniczeniu w przypadkach określonych w art. 46 ust. 6 dyrektywy proceduralnej 2013/32 np. w przypadku skarg na decyzje o uznaniu wniosku za oczywiście bezzasadny lub o uznaniu wniosku za niedopuszczalny. Zauważyć przy tym należy, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 26 września 2018 r., w sprawie [...], C-180/17 (ECLI:EU:C:2018:775), wskazał, iż prawo osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej do pobytu w państwie członkowskim odnosi się, jak wynika z art. 46 ust. 3 tej dyrektywy, do "postępowań odwoławczych przed sądem pierwszej instancji". W uzasadnieniu Trybunał zwrócił się uwagę, że do państw członkowskich należy zapewnienie pełnej skuteczności środka zaskarżenia od decyzji oddalającej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, co wymaga w szczególności zawieszenia wszystkich skutków decyzji nakazującej powrót w terminie na wniesienie tego środka oraz, jeśli taki środek zostanie wniesiony, do czasu jego rozpatrzenia w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej (pkt 29 wyżej wskazanego wyroku TSUE i powołane tam orzecznictwo).

Przechodząc do analizy polskich przepisów, wskazać należy, że zgodnie z art. 299 ust. 6 pkt 1 b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.) cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium Polski w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o odmowie nadania mu statusu uchodźcy lub udzielenia ochrony uzupełniającej, o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny, o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia mu ochrony międzynarodowej lub decyzja o pozbawieniu go statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia - od dnia, w którym decyzja została cudzoziemcowi doręczona. Niewykonanie obowiązku opuszczenia terytorium Polski w terminie jest podstawą do wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach) i decyzja ta podlega przymusowemu wykonaniu (art. 329 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Wydanie ostatecznej decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej może być zatem podstawą do wszczęcia, prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu oraz wydania decyzji i jej przymusowego wykonania.

Zagrożenie dla prawa cudzoziemca, któremu odmówiono udzielenia ochrony międzynarodowej, do pobytu w Polsce, do czasu zakończenia postępowania sądowego przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega w sytuacji, gdy w trakcie postępowania sądowego w przedmiocie odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej zostaje wydana decyzja o zobowiązaniu do powrotu. W dotychczasowym orzecznictwie wskazywano, że cudzoziemiec może ubiegać się o udzielenie ochrony tymczasowej dopiero w postępowaniu sądowym w sprawie zobowiązania do powrotu (m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II OZ 741/18; z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 523/18; z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 448/18; z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II OZ 336/18; z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OZ 110/18; z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 37/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OZ 1553/17 niepubl.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, udzielenie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym zobowiązania cudzoziemca do powrotu może okazać się w pewnych sytuacjach niewystarczające dla zagwarantowania cudzoziemcowi prawa pobytu na terytorium Polski do czasu zakończenia postępowania w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej przed sądem pierwszej instancji.

Po pierwsze, w razie braku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu istnieje możliwość wykonania tej decyzji pomimo toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej.

Po drugie, skarżący pozbawiony jest jakiejkolwiek ochrony w okresie od wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu do czasu wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego. Ochrona rozpoczyna się dopiero w momencie wniesienia skargi i złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 331 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w przypadku gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w sprawie tego wniosku.

Po trzecie, jeżeli postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania do powrotu zakończy się prawomocnym oddaleniem skargi przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej, wówczas cudzoziemiec przestaje korzystać z ochrony udzielonej w postępowaniu o zobowiązaniu do powrotu. Wniesienie skargi i wydanie przez sąd administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu może być zatem niewystarczające do zagwarantowania praw cudzoziemca, albowiem ochrona tymczasowa obowiązuje jedynie do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której jej udzielono. Ochrona ta nie rozciąga się na inne postępowanie sądowoadministracyjne. Zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Ochrony tymczasowej w takiej sytuacji nie gwarantuje również ustawa o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 330 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu nie wykonuje się, gdy wobec cudzoziemca toczy się postępowanie w sprawie udzielenia mu ochrony międzynarodowej, a zatem ochrona przed wykonaniem decyzji o zobowiązaniu do powrotu trwa tylko na etapie postępowania administracyjnego. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego - w trakcie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym - ochrona wynikająca z art. 330 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie obowiązuje.

Przedstawione wyżej przykłady wskazują, że może dojść do wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji w sprawie dotyczącej odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej. Taka sytuacja nie byłaby zgodna z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32 i powołanym wyrokiem TSUE z dnia 26 września 2018 r. w sprawie C-180/17.

Biorąc pod uwagę, że polskie przepisy dotyczące udzielania ochrony międzynarodowej nie przewidują wprost prawa do pobytu cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie ochrony międzynarodowej w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, realizacja obowiązku wynikającego z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32, musi nastąpić przez orzeczenie sądu administracyjnego o wstrzymaniu wykonania decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej. Przyznanie ochrony tymczasowej w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej zagwarantuje cudzoziemcowi realizację prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem w rozumieniu art. 46 ust. 3 dyrektywy proceduralnej 2013/32. Wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej polega na zawieszeniu skutku prawnego wydania tej decyzji. Oznacza to, że do czasu uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej, nie może być wszczęte i prowadzone postępowanie w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu.

Rozpoznanie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej wymaga uwzględnienia prawa cudzoziemca do pobytu na terytorium Polski do zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji w zakresie wynikającym z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32.

Mając na uwadze powyższe oraz uznając, że uprawdopodobnione zostało, iż wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby narazić skarżącą na trudne do odwrócenia skutki, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 197 w zw. z art. 188 p.p.s.a. oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.