Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi wniosku skarżącego z dnia 9 lutego 2015 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej lub podjęcie czynności udostępnienia informacji publicznej w zakresie wynikającym z powyższego wniosku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego K. G. kwotę 609 zł 60/100 /słownie: sześćset dziewięć złotych 60/100/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie:

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu – Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 lutego 2015 roku złożonego przez skarżącego: K.G.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 9 lutego 2015 roku przesłanym w formie wiadomości elektronicznej (e-mailowej) na adres internetowy Starostwa Powiatowego w [...] skarżący zwrócił się do Starosty Powiatu [...] (Organu) z prośbą o udzielenie informacji publicznej "przez wskazanie: w jaki sposób realizowana jest obsługa prawna powiatu", to jest "czy poprzez umowę z zewnętrzną kancelarią prawną, czy też poprzez umowę o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w starostwie, czy też w inny – i w jaki sposób". Skarżący wskazał w treści prośby, że w przypadku zlecania obsługi prawnej zewnętrznej kancelarii wnosi o udostępnienie umowy z tą kancelarią oraz obustronnych faktur VAT za ostatnie trzy miesiące, natomiast w przypadku realizacji obsługi prawnej przez radcę prawnego lub inną osobę zatrudnioną na umowę o pracę, prosi o podanie kosztu utworzenia stanowiska. Jednocześnie skarżący zwrócił się o udzielenie powyższych informacji w formie elektronicznej na adres e-mailowy, z którego wysłał wniosek.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Sekretarz Powiatu [...] przesłał w formie wiadomości elektronicznej informację, że w Starostwie Powiatowym w [...] obsługa prawna jest obecnie realizowana w sposób mieszany, to jest przez radcę prawnego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę w Starostwie Powiatowym oraz przez zewnętrzną kancelarię prawną, która działa na podstawie odrębnej umowy. Jednocześnie działający w imieniu Organu Sekretarz Powiatu oświadczył, że treść umowy z kancelarią prawną oraz wynagrodzenie radcy prawnego są objęte "tajemnicą ochrony danych osobowych (radca prawny zatrudniony na etacie) i tajemnicą handlową (kancelaria prawna)".

Pismem z dnia 4 stycznia 2016 roku skarżący reprezentowany przez pełnomocnika procesowego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) umowy, w oparciu o którą realizowana jest obsługa prawna Powiatu [...] przez zewnętrzną kancelarię prawną; 2) faktur VAT za trzy miesiące (XI i XII 2014 r. oraz I 2015 r.); 3) kosztów utworzenia (funkcjonowania) etatu racy prawnego.

W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) poprzez ich niezastosowanie, pomimo iż dane objęte żądaniem udostępnienia stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Ponadto skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w zakresie wyżej wskazanym w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 601,20 złotych, w tym 100 złotych tytułem wpisu od skargi, 480 złotych tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego, 17 złotych opłaty skarbowej, kwotę 4,20 złotych tytułem zwrotu kosztów przesłania skargi.

Skarżony Organ w pisemnej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi Organ ponownie wskazał, że wprawdzie żądanie wnioskodawcy w zakresie udzielenia informacji o wynagrodzeniu radcy prawnego dotyczy informacji publicznej, jednak prawo do informacji podlega w tym wypadku "ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej" zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli natomiast chodzi o informację o umowie z zewnętrzną kancelarią i obustronne faktury VAT, to również w tym zakresie informacja publiczna nie może zostać udzielona ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy", zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Organ podniósł także, że wprawdzie nie podziela poglądu skarżącego co do obowiązku wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, jednak "przyjmując ten tok rozumowania" należy "zastanowić się nad tym czy odpowiedź skierowana do skarżącego nie stanowiła takowej decyzji".

Pismem z dnia 26 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania w łącznej wysokości 609,60 złotych, modyfikując poprzednie żądanie w tym zakresie poprzez uwzględnienie kwoty 8,40 złotych (koszty wysyłki pocztowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd stwierdził, że skarżony organ pozostaje w stanie bezczynności w zakresie prawidłowego załatwienia wniosku skarżącego z dnia 9 lutego 2015 roku o udzielenie informacji publicznej. Organ udzielił wprawdzie ogólnej informacji co do sposobu realizacji obsługi prawnej powiatu, jednakże odmówił udzielenia dalszych informacji objętych wnioskiem skarżącego w zakresie udostępnienia umowy z zewnętrzną kancelarią prawną, obustronnych faktur VAT za ostatnie trzy miesiące oraz kosztów utworzenia stanowiska radcy prawnego.

W akt sprawy bezspornie wynika, że informacje, o których udostępnienie zwrócił się skarżący dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., albowiem są one związane ze sferą wykonywania zadań publicznych. Są to ponadto informacje dotyczące działalności podmiotu władzy publicznej (jednostki samorządu terytorialnego), które nie można uznać za informacje ad personam. Informacje związane z treścią umów będących podstawą realizowania obsługi prawnej Powiatu [...] przez zewnętrzną kancelarię prawnej, fakturami VAT za zewnętrzne usługi prawne za trzy miesiące (XI i XII 2014 r. oraz I 2015 r.) oraz wysokością kosztów utworzenia (funkcjonowania) etatu racy prawnego należy uznać za informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). W szczególności uznaje się, że umowy cywilnoprawne zawierane z podmiotami wskazanymi w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (w tym z organami władzy publicznej) są informacją publiczną (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Oznacza to, że w niniejszej sprawie warunki przedmiotowe oraz podmiotowe uznania sprawy z wniosku skarżącego za sprawę o udostępnienie informacji publicznej zostały spełnione. Istotne jest również to, że organ potwierdził, iż sporne informacje znajdują się w jego dyspozycji. Odmienną kwestią jest natomiast zasadność odmowy ich udostępnienia.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest forma prawna, w jakiej organ powinien był rozpoznać wniosek skarżącego, oraz rozstrzygnięcie, czy informacja przesłana skarżącemu w formie elektronicznej stanowiła prawidłowe co do formy załatwienie wniosku skarżącego, a tym samym – czy skarżonemu organowi wobec upływu terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., można postawić zarzut bezczynności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na gruncie przepisów u.d.i.p. z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie dokonał czynności materialno-technicznej bądź też nie wydał decyzji. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów czynność nie została dokonana, a decyzja podjęta, w szczególności czy bezczynność spowodowana była zawinioną bądź niezawinioną opieszałością, czy też wiązała się z przekonaniem podmiotu, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a decyzja podjęta (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14, LEX nr 1839074).

W niniejszej sprawie skarżony organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego przesłał w formie elektronicznej informację, że w Starostwie Powiatowym obsługa prawna jest "realizowana w sposób mieszany, to jest przez radcę prawnego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę w Starostwie Powiatowym oraz przez zewnętrzną kancelarię prawną, która działa na podstawie odrębnej umowy", jednakże zdaniem organu treść umowy z kancelarią prawną oraz wynagrodzenie radcy prawnego są objęte "tajemnicą ochrony danych osobowych (radca prawny zatrudniony na etacie) i tajemnicą handlową (kancelaria prawna)". W konsekwencji należy przyjąć, że organ pomimo stwierdzenia, że w jego ocenie zaistniały przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ("Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa") nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, do czego był zobligowany. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), co oznacza m.in., że decyzja organu musi spełniać warunki formalno-procesowe przewidziane w regulacji kodeksowej. W szczególności decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej – pomimo iż wnioskodawca zastosował dopuszczalną prawnie formę elektroniczną (zapytanie przesłano pocztą elektroniczną na adres starostwa powiatowego) –w sytuacji, gdy organ przyjmuje, iż zachodzą przesłanki ustawowe jej wydania, powinna była zostać wydana w formie pisemnej (art. 14 par. 1 k.p.a.) oraz zawierać wszystkie konieczne elementy, o których mowa w art. 107 par. 1 k.p.a. W związku z powyższym nie można przyjąć, że przesłanie w formie elektronicznej (za pośrednictwem poczty elektronicznej) informacji o przeszkodach prawnych udostępnienia informacji realizuje wymogi formalno-procesowe wydania decyzji administracyjnej.

Mając na względzie powyższe ustalenia należy przyjąć, że w świetle ustalonego stanu faktycznego nieudostępnienie skarżącemu żądanej informacji publicznej albo niewydanie decyzji w przedmiocie odmowy jej udostępnienia realizuje znamiona stanu bezczynności, albowiem organ pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (przy braku zastosowania terminu z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie udostępnił informacji w żądanym zakresie oraz nie wydał decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Odrębnym zagadnieniem jest kwestia istnienia podstaw do wydania decyzji odmownej w świetle określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.W tym miejscu należy przypomnieć, że wydanie decyzji odmowej w sprawie o udostępnienie informacji publicznej musi być poprzedzone nie tylko wyczerpującymi ustaleniami faktycznymi w zakresie istnienia okoliczności świadczących o konieczności zachowania w tajemnicy określonych informacji objętych wnioskiem, lecz także ich przekonującą oceną prawną. Powołanie się przez organ na tajemnicę handlową wyczerpuje w istocie znamiona przesłanki "tajemnicy przedsiębiorcy" z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Możliwość powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy w relacjach z jednostkami samorządu terytorialnego jest jednak ograniczona. Trzeba bowiem zauważyć, że powiat jest jednostką sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), natomiast zgodnie z art. 35 ustawy o finansach publicznych klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Przepis ten wprowadza zatem zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Zastrzeżenie tajemnicy stanowi zatem wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r. II SAB/Wa 594/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o konieczności udostępniania informacji publicznej w postaci umów cywilnoprawnych wraz z danymi osobowymi podmiotów otrzymujących zapłatę ze środków publicznych. Uzasadniając takie stanowisko, sądy wskazują, że jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (zob. wyroki NSA z 11 września 2012 r., I OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz z 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14). Natomiast udostępnianie danych osobowych w omawianej sytuacji znajduje oparcie w ustawie o ochronie danych osobowych, spełnia bowiem przesłanki przetwarzania danych określone w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych (zob. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do art.5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016/el.). Trzeba jednak wskazać, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie ujawniania danych osobowych osób fizycznych, które zawarły umowę z podmiotem publicznym i otrzymały wynagrodzenie ze środków publicznych, nie jest jednolite. W uzasadnieniu wyroku z 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13 (LEX nr 1463584) NSA przyjął, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępniania danych osobowych, chyba że chodzi o informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że pomimo stwierdzenia stanu bezczynności organu co do prawidłowego załatwienia wniosku skarżącego z dnia 9 lutego 2015 o udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści umów będących podstawą realizowania obsługi prawnej Powiatu [...] przez zewnętrzną kancelarię prawnej, faktur VAT za zewnętrzne usługi prawne za trzy miesiące (XI i XII 2014 r. oraz I 2015 r.) oraz wysokości kosztów utworzenia (funkcjonowania) etatu racy prawnego, Sąd nie przesądza w niniejszej sprawie, czy organ powinien był ostatecznie udostępnić żądane informacje publiczne, czy też wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia. Ostateczna ocena co do istnienia podstaw do ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej będzie bowiem możliwa dopiero, gdy organ wyda w formie pisemnej decyzję zawierającą wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 107 par. 1 k.p.a., w tym przede wszystkim zawierającą wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Podejmując tego rodzaju decyzję organ powinien jednak uwzględnić zamieszczone wyżej uwagi i szczegółowo uzasadnić prawną ocenę okoliczności przyjętych za podstawę ewentualnej decyzji odmowej.

Sąd stwierdzając istnienie stanu bezczynności w zakresie sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, uwzględnił skargę na podstawie art. 149 par. 1 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a., zobowiązując organ do podjęcia czynności w postaci udostępnienia istniejących i znajdujących się w dyspozycji organu informacji publicznych objętych wnioskiem skarżącego albo do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznych w powyższym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Jednocześnie wobec stwierdzenia, że stan bezczynności nie jest długotrwały, a organ udostępnił ogólną informację co do sposobu realizacji obsługi prawnej powiatu, Sąd uznał, że bezczynność organu nie wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 149 par. 1a p.p.s.a.). Sąd nie zastosował natomiast art. 149 par. 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., albowiem brak w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jak również nie zachodzi konieczność stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż tego rodzaju formuła orzeczenia ma zastosowanie wtedy, gdy organ w chwili orzekania przez sąd nie pozostaje już w stanie bezczynności, a konieczne jest stwierdzenie istnienia stanu bezczynności w okresie przed dniem wydania orzeczenia.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).