Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Jerzy Siegień del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 363/15 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M.S. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 363/15, po rozpoznaniu sprawy za skargi M.S. (dalej skarżący), uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. pismem z [...] stycznia 2015 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym z usługami w K. przy ul. [...].

Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w K. pozwu o ochronę zakłóconego posiadania i o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] przez zasiedzenie.

Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: Kpa) organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że roboty budowlane prowadzone były w oparciu o decyzję Prezydenta K. z [...] grudnia 2003 r. oraz zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych złożone [...] marca 2008 r. W ramach wykonanych robót, w pomieszczeniu kotłowni w ścianie od strony posesji [...] wykonano okno i otwór drzwiowy. Wykonanie otworów w ścianie od strony [...] i sprowadzenie rury spustowej na tę nieruchomość jest niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i obowiązującymi przepisami. W konsekwencji organ I instancji uznał, iż rozstrzygnięcie sądu w kwestii zasiedzenia przez skarżącego nieruchomości przy ul. [...] jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym przez niego postępowaniu.

Po rozpatrzeniu zażalenia [...] SA z siedzibą w G. (właściciela posesji przy ul. [...]), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że rozpatrzenie pozwu o zasiedzenie nieruchomości nie może stanowić zagadnienia wstępnego także w postępowaniu w sprawie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jego celem jest bowiem legalizacja odstąpień od dokumentacji pozwalającej legalnie rozpocząć wykonywanie robót budowlanych i zatwierdzenie dokumentacji dotyczącej faktycznie wykonanych robót budowlanych.

Skargę na powyższe postanowienie złożył skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący podniósł, że toczące się sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie oraz o ochronę zakłóconego posiadania, mają istotne znaczenie w toczącym się postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z 24 września 2015 r. powyższą skargę uwzględnił.

Jak wskazał Sąd I instancji istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy rozstrzygnięcie przez sąd powszechny w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie prowadzonych robót budowalnych prowadzonym w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Pb). Przepis art. 4 Pb formułuje zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo zabudowy na nieruchomości, do której ma odpowiedni tytuł prawny. Skoro zaś taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to organy administracji publicznej nie są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Wówczas powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie główne zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Organ II instancji nie poczynił takich ustaleń, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, na co zwracał uwagę sam skarżący (w szczególności wskazują na to załączone do skargi mapy sytuacyjne), że w wyniku zasiedzenia nieruchomości sąsiedniej układ granic nieruchomości może się zmienić w taki sposób, iż będzie to może to mieć wpływ na zastosowanie przepisów prawa materialnego. Ustalenie, czy dane zagadnienie jest, czy też nie zagadnieniem o charakterze wstępnym, wymaga odniesienia go do konkretnej sprawy, celem ustalenia związku przyczynowego. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 Kpa polegającą na tym, że Sąd uznał iż rozpoznanie pozwu skarżącego – inwestora na nieruchomości przy ul. [...] w K. – przed Sądem Rejonowym w K. o ochronę zakłóconego posiadania i o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przy ul. [...] w K. przez zasiedzenie, jest zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb wobec tego inwestora.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Ponadto w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. zawnioskował o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w piśmie orzeczeń sądowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Kluczowy problem w przedmiotowej sprawie to kwestia, czy postępowanie przed sądem powszechnym o ochronę zakłóconego posiadania i o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości powoduje tą zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zarzut skargi kasacyjnej co do dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni tego przepisu. Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa musi się wyrażać w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w ramach postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb, który odnosi się do stanu faktycznego i prawnego z daty wykonywania robót budowlanych, nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia w sprawie zasiedzenia części działki a tym bardziej sprawy o przywrócenie posiadania nieruchomości, na której inwestor samowolnie zrealizował obiekt budowlany. W momencie przystąpienia do wykonania robót powinien dysponować on tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Tym samym rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2015 r. jest zgodne z prawem i w żadnym razie nie naruszało art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Nie było więc jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.