Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 11 września 2002 r. nr LVI/332/02 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie pkt 166 załącznika zatytułowanego: "Wykaz dróg gminnych Miasta i Gminy Skawina wraz z przebiegiem określonym na załączniku graficznym mapa w skali 1: 10 000".

W dniu 11 września 2002 r. Rada Miejska w Skawinie podjęła uchwałę nr LVI/332/02 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Załącznik do uchwały stanowi "Wykaz dróg gminnych Miasta i Gminy Skawina wraz z przebiegiem określonym na załączniku graficznym mapa w skali 1:10000".

Pismem z dnia 27 marca 2017 r. Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie pkt 166 załącznika. Zaskarżonej uchwale Prokurator Okręgowy w Krakowie zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, polegające na zaliczeniu do kategorii dróg gminnych działki ewidencyjnej nr 48, obręb Jurczyce, o powierzchni 0,0600 ha, która nie stanowi własności Gminy Skawina. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w punkcie nr 166 załącznika do zaskarżonej uchwały wymieniona została działka ewidencyjna nr 48, która została zaliczona do kategorii drogi gminnej numer 601213K. Tymczasem jak wynika z wypisu z rejestru gruntów właściciel tej działki jest nieustalony, a zatem działka ta nie stanowi własności gminy Skawina, która jest jedynie podmiotem użytkującym drogę dojazdową. Doszło zatem do naruszenia art. 7 ustawy o drogach publicznych, który ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Skawinie nie podjęła działań zmierzających do uzyskania własności działki ewidencyjnej nr 48, obręb Jurczyce, a tylko wtedy akt ten byłby zgodny z przepisami powszechnie obowiązującymi.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Skawina przyznał, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż działka ewidencyjna nr 48, obręb Jurczyce, nie stanowi własności Gminy Skawina. Organ dodał, że właściciel powyższej działki nie jest ustalony, a Gmina nie ma możliwości jego ustalenia. Organ przyznał, że uchwała w zaskarżonej części, to jest w zakresie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 48 obręb Jurczyce nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pkt 166 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 11 września 2002r., Nr LVI/332/02 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Treść zarzutów skargi (skierowanych wyłącznie wobec pkt 166 załącznika do uchwały) oraz jej żądania (wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części) wskazują jednoznacznie, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie przywołany pkt 166 załącznika do uchwały. W konsekwencji, w takim też zakresie, tj. co do pkt 166 załącznika do uchwały – przedmiotowa uchwała została poddana kontroli tutejszego sądu.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz., 446 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie natomiast z art. 94 ust. 1 u.s.g. "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". W takiej sytuacji, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie miasta i gminy Skawina. Taka uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wynika to stąd, że jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów. Jest ona bowiem aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne – nadanie drogom kategorii drogi gminnej. Zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.

Z treści art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że do dróg gminnych w rozumieniu tego przepisu prawa można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę publiczną. Zgodnie z owym przepisem prawa, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie zaś z art. 1 powyższej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2, dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Droga publiczna nie może być zatem własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, a to z tego względu, że zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega (por. wyroki NSA z dnia 28 maja 2009r., sygn. akt I OSK 148/09, z dnia 17 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 708/14, z dnia 11 czerwca 2015r., sygn. akt I OSK 459/15 orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała zatem, która zalicza do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny (por. wyrok NSA z dnia 28.05.2009 r. sygn. akt I OSK 148/09, Centralna Baza Orzeczeń NSA i WSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie działka ewidencyjna nr 48, obręb Jurczyce, nie stanowi własności Gminy Skawina. Okoliczność ta nie jest kwestionowana, a wręcz została przyznana przez stronę przeciwną. Organ podniósł bowiem w odpowiedzi na skargę, że właściciel przedmiotowej nieruchomości nie jest ustalony, zatem w zaskarżonym zakresie uchwała rażąco narusza prawo. W tym stanie rzeczy, z przyczyn wywiedzionych powyżej, należało uznać, że zapis pkt 166 załącznika do zaskarżonej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność pkt 166 załącznika do zaskarżonej uchwały.