Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. M. i M. M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz skarżących kwotę 774 ( siedemset siedemdziesiąt cztery ) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Bd 1439/14

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia ... 2014 r. znak: ..., K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z dnia ... 2014 r. znak: ... w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podając, że:

W związku z interwencją "A" ul. P. ... w T. z dnia ... 2012 r. w sprawie wycięcia w lokalu nr ... przy ul. P. ... w T. części elewacji i likwidacji otworu okiennego przy drzwiach balkonowych, w miejsce którego wstawiono drzwi balkonowe bez zgody "A" i bez uzyskania odpowiednich pozwoleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu przeprowadził ... 2012 r. oględziny ww. robót budowlanych. Podczas czynności kontrolnych organ ustalił, że z lokalu nr ..., zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. ... w T., znajduje się wyjście przez drzwi balkonowe na taras znajdujący się na dachu garaży w przyziemiu budynku. W czerwcu 2012 r. ówczesny najemca M. M. ww. lokalu mieszkalnego, należącego do S. H., wymontował okno znajdujące się przy drzwiach balkonowych i wyburzył ścianę pod nim o wymiarach ok. 120 m x 90 m bez naruszenia nadproża i pozostałej części ściany w pokoju. Istniejące drzwi balkonowe jednoskrzydłowe z przylegającym oknem zostały wymienione na drzwi balkonowe dwuskrzydłowe. Zarząd, działający w imieniu "A" ul. P. ... w T., zażądał przywrócenia ściany elewacji budynku przy wyjściu na taras do stanu pierwotnego, zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, organ I instancji, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał właścicielce mieszkania S. H., dostarczenie w wyznaczonym terminie, oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót budowlanych.

Następnie, pomimo nieprzedłożenia ww. oceny technicznej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w T., decyzją z dnia ... 2013 r. znak: ., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe.

Badając sprawę, na skutek wniesionego przez "A" ul. P. ... w T., odwołania od ww. decyzji organ odwoławczy, uznając wniesione odwołanie za zasadne, stwierdził decyzją z dnia ... 2013 r. znak: ..., że decyzję należy uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość oraz wskazał, że wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto zgody "A". Organ wskazał, że z uwagi na wykonanie robót budowlanych w części wspólnej budynku, organ I instancji winien wezwać członków wspólnoty do przedstawienia uchwały w sprawie wyrażenia zgody bądź sprzeciwu odnośnie legalizacji wykonanych robót budowlanych. Nadto zobowiązał powiatowy organ nadzoru budowlanego do zweryfikowania stanu własności lokalu nr ... oraz ustalonego kręgu stron postępowania.

Organ I instancji przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalił, że właścicielami lokalu nr ... w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. P. ... w T. są M. M. i J. M. oraz przeprowadził ponowne oględziny samowolnie wykonanych robót. Następnie, wezwał "A" przy ul. P. ... w T. do dostarczenia uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę bądź sprzeciw na pozostawienie wykonanego powiększenia otworu okiennego w lokalu nr .... Wspólnota dostarczyła uchwałę z dnia ... 2014 r. wraz z kopiami protokołów głosowania właścicieli lokali w budynku mieszkalnym przy ul. P. ... w T.. Zgodnie z protokołami głosowania, 61% głosów właścicieli lokali nie wyraża zgody na pozostawienie wykonanego powiększenia otworu okiennego w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. W związku z powyższym, organ I instancji, z uwagi na brak zgody większości współwłaścicieli na udzielenie inwestorom prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzją z dnia ... 2014 r. znak: ..., działając na podstawie art. 104 i art. 130 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał p. M. doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie wykutego fragmentu ściany.

Od ww. decyzji odwołanie złożyli M. i J. M. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w trybie art. 105 k.p.a. bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzji zarzucili:

--błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie przez PINB, że "wykonanie robót budowlanych polegających na powiększeniu otworu okiennego na otwór balkonowy ma wpływ na estetykę budynku i zachowanie ładu architektonicznego", podczas gdy materiał dowodowy znajdujący się w aktach, jak również stan faktyczny ustalony w oparciu o dokumentację fotograficzną dostępną na stronach Mapy Google, wskazują na odmienny stan rzeczywisty: lokal Inwestora jest praktycznie niewidoczny od ulicy, balkony skutecznie zasłaniają kształt otworów okiennych na wyższych kondygnacjach;

--naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

-art. 105 § 1 i art. 6 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty pomimo bezprzedmiotowości postępowania naprawczego, "braku legalnej możliwości wydania orzeczenia w sprawie, które to nakazywałoby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych bowiem roboty te zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną",

-art. 10 k.p.a. przez wydanie decyzji w terminie, który nie uwzględnił okoliczności obiegu korespondencji; -art. 107 § 1 k.p.a. przez wadliwe powołanie podstawy prawnej, w tym w zakresie "innych przepisów"; -art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji; -art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego; -art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. przez niewzięcie pod uwagę okoliczności wskazanych w decyzji organu II instancji; -art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. a contrario, przez brak ponownego rozpatrzenia sprawy.

Ponadto, strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

-art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (odpowiednio stosowanym na podstawie odesłania z art. 51 ust. 7 ustawy), przez przyjęcie, że w sprawie zachodzi konieczność nakazania inwestorowi przywrócenia stanu poprzedniego, niezależnie od oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych, jak również abstrahując od tego czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź innych przepisach,

-art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez faktyczne nałożenie na inwestora obowiązku wykonania "określonych czynności", których celem nie jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżoną, powołaną na wstępie decyzją z dnia ... 2014 r., K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych, o czym stanowi pkt 2 i 3 ust. 1 art. 50. Innymi słowy, gdy nie ma technicznej lub prawnej możliwości by doprowadzić dany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem.

Organ podał, że w przedmiotowej sprawie inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na wykuciu otworu pod oknem balkonowym i montażu dwuskrzydłowych drzwi balkonowych w miejscu powiększonego otworu okiennego i istniejących jednoskrzydłowych drzwi balkonowych. Ww. roboty wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, którego inwestorzy nie posiadają. W związku z powyższym przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, zatem organ nadzoru budowlanego zobowiązany był przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce prowadzenie robót budowlanych w elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zatem w części wspólnej obiektu, co ma wpływ na jego estetykę i zachowanie ładu architektonicznego, organ I instancji w postępowaniu dowodowym pozyskał od "A" uchwałę wszystkich członków wspólnoty wyrażającą sprzeciw większości właścicieli lokali w budynku mieszkalnym odnośnie legalizacji wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr ....

W związku z ustaleniem przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych nawet w przypadku ustalenia przez organ, że ww. roboty wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, bez naruszenia konstrukcji budynku.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że art. 51 ustawy Prawo budowlane ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej podał, że w takim jednak przypadku nie będzie możliwe ustalanie tego prawa na podstawie "oświadczenia". Okoliczność dysponowania prawem do nieruchomości na cele budowlane musi być dowiedziona środkiem dowodowym wykazującym to prawo. W związku z wykonaniem robót budowlanych w części wspólnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jedynym sposobem na uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było otrzymanie przez inwestorów zgody wszystkich właścicieli lokali w niniejszym budynku. Organ wyjaśnił, że w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa. Zarząd, zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali, kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zgodnie z art. 22 ww. ustawy, zarząd samodzielnie może podejmować czynności zwykłego zarządu, natomiast do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Zatem organ zobowiązany był ustalić zgodnie z regulacją ustawy z dnia o własności lokali, czy inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z zarzutem tendencyjnego oraz niezgodnego z zaleceniami organu nadzoru budowlanego sformułowania treści projektu uchwały kierowanego przez Zarząd Wspólnoty do jej członków, organ wskazał, że uchwała brzmiąca: "Czy wyrażasz zgodę na samowolne wykonanie robót budowlanych i pozostawienie wykonanego powiększenia otworu okiennego w lokalu mieszkalnym nr ... w budynku położonym przy ul. P. ... w T.", jasno określa przedmiot uchwały.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku ustosunkowania się w rozstrzygnięciu przez organ I instancji do wcześniejszego nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót oraz zarzutu wydania decyzji w zbyt wczesnym terminie (8 dni) od doręczenia stronie zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, organ poinformował, że są to uchybienia, jednak nie mające wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Pełnomocnik stron zapoznał się aktami sprawy w terminie siedmiu dni od otrzymania zawiadomienia, natomiast wniosek z dnia ... 2014 r. załączony do odwołania, wpłynął do urzędu po wyznaczonym terminie. Dokumenty przesłane z ww. wnioskiem o przeprowadzenie z nich dowodu w sprawie, nie zmieniają sytuacji, że inwestor nie uzyskał od właścicieli obiektu zgody na pozostawienie wykonanego powiększenia otworu okiennego w lokalu zlokalizowanym w części wspólnej budynku.

W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, zgodnie z art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli M. i J. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na poważne ryzyko powstania nieodwracalnych skutków prawnych w majątku skarżących.

Skarżący decyzji zarzucili:

1. błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że:

--nie ma technicznej lub prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem,

--treść protokołu uchwały jest zgodna z obowiązującymi standardami zbierania głosów.

2. naruszenie przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

--art. 6 w zw. z art. 19 k.p.a. przez przyjęcie, że organy są właściwe dla rozstrzygania sporu o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym do zobowiązania uczestnika do przedstawienia uchwały wszystkich członków Wspólnoty,

--art. 105 k.p.a., przez jego niezastosowanie, tj. brak umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji jego bezprzedmiotowości,

--art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym przez błędne założenie, iż termin do wniesienia wniosków dowodowych nie mógł być zachowany w przypadku nadania pisma na nowy adres PINB,

--art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. przez niezebranie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego,

--art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie przyczyn, z powodu których dowodom świadczącym na korzyść skarżących odmówiono mocy dowodowej;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności zaś:

--art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego ma obowiązek badania stanu prawnego nieruchomości, podczas gdy w toku postępowania w trybie art. 51 ust. 1 ustawy, ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji,

--art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie w drodze niedopuszczalnej analogii legis (z art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego), że przy zastosowaniu art. 51 Prawa budowlanego jest wymagane wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że legalizacja, na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinna nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie więc może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw współwłaściciela nieruchomości. Nie pozbawia to jednak możliwości skorzystania przez niego z ochrony przewidzianej w przepisach Kodeksu cywilnego (II OSK 532/08).

Skarżący powołali się na orzeczenie sądu administracyjnego, w którym wskazano, że "Wymiana okien w obiekcie stanowiącym współwłasność może być zgodna z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie narusza praw współwłaścicieli; naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym" (IV SA 523/01). Słusznym jest więc, zdaniem skarżących, zarzut przekroczenia zakresu kompetencji przez PINB, który nie był upoważniony do żądania od skarżących uchwały wszystkich członków wspólnoty w przedmiocie zgody na legalizacje robót budowlanych.

Wskazali, że organ II instancji bezzasadnie ustalił, iż jedynym sposobem na legalizację robót budowlanych było uzyskanie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane od wszystkich właścicieli lokali w budynku.

Nadto, organ ten nie odniósł się należycie do zarzutu wadliwego sformułowania projektu uchwały, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, iż tendencyjność projektu to indywidualne odczucie skarżących.

Skarżący wskazali również, że istotną wadą postępowania organu I instancji było wydanie decyzji już w następnym dniu po upływie terminu do wniesienia wniosków dowodowych, zaś organ odwoławczy lakonicznie wyjaśnił, iż są to uchybienia niemające wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z powyższym nie można się zgodzić, gdyż naruszenie zasady czynnego udziału stron w każdym stadium sprawy, jest poważnym uchybieniem procesowym.

Zarzucili również, że organ I instancji nie przeprowadził dowodu ze znajdujących się w aktach dokumentów jeszcze przed wydaniem decyzji i nie wyjaśnił wątpliwości dotyczących podpisów na kartach do głosowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w oparciu o które z uwagi na to, że samowolnie wykonane roboty budowlane, polegające na montażu dwuskrzydłowych drzwi balkonowych w miejsce istniejących jednoskrzydłowych drzwi balkonowych i połączonego z nimi okna oraz wykuciem ściany pod tym oknem zostały wykonane, organ nałożył na skarżących obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że samowolnie wykonane roboty budowlane pozostają w zgodzie z przepisami technicznymi. Zostały one jednak zrealizowane w elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w jego części wspólnej. Wobec powyższego nie da się obronić w niniejszej sprawie stanowiska, że organ powinien przy rozpoznawaniu sprawy ograniczyć się wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania przez inwestorów "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W rozpoznawanej sprawie skarżący zrealizowali roboty bez zgody współwłaścicieli części wspólnej budynku, co stanowi przeszkodę w zalegalizowaniu samowoli i umorzeniu wszczętego w tym przedmiocie postępowania, a o co wnoszą skarżący.

Wbrew stanowisku skarżących, przy zastosowaniu art. 51 ustawy Prawo budowlane, wymagane jest wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które zgodnie z art. 3 pkt 11 tej ustawy należy rozumieć: tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Powyższy przepis pojęcie tytułu prawnego do nieruchomości wiąże z "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Rozważania na temat wymagalności prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniach prowadzonych w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego należy rozpocząć od tego, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Podobny obowiązek został wprowadzony w procedurze legalizacyjnej, określonej w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, natomiast uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 Prawa budowlanego. W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r. II OSK 270/12, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. II OSK 1997/12, dostępny w bazie http//www.nsa.gov.pl/) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10 NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej, jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

W przedmiotowej sprawie, wykonane roboty budowlane są zgodne ze stanem prawnym, natomiast wymagana przepisami prawa dokumentacja nie zezwala na zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie polega na dostosowaniu dokumentacji do istniejącego stanu. Powyższy przepis stanowi o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie zaś obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu.

W sytuacji, gdy skarżący nie wykazali się dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. zgodą współwłaścicieli budynku na wykonane roboty budowlane bądź zgodą zastępczą wydanej przez sąd powszechny, to organ miał podstawy do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty budowlane do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, ponieważ doszło do stanu braku zgodności z prawem, przez którą rozumie się nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także zbadanie przez organy nadzoru budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd podziela wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1366/13 pogląd, że odmienna wykładnia przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego i przyjęcie, że nie obligują one do badania, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor, nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno - budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie korzystniejszej, niż wykonujący te roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Zdaniem składu orzekającego, w sprawie niniejszej aczkolwiek w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione od badania posiadania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu dowodowym prowadzonym zgodnie z procedurą administracyjną np. na podstawie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, dokumentów prywatnych, z których wynika uprawnienie do wykonania robót budowlanych czy orzeczenia sądu zastępującego zgodę współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowanego z przepisami (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r. II OSK 887/12 pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład Sądu podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 26 marca 2013 r. II OSK 2183/11 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że: "1. Niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. 2. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

W orzecznictwie NSA ugruntowany został pogląd, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zależności od dodatkowych ustaleń, może być badane przez organy nadzoru w postępowaniu naprawczym (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1997/12 - publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wymaganym dokumentem w przedmiotowej sprawie było wykazanie się przez skarżących tytułem prawnym do budynku, w którym dokonano zmiany w ścianie zewnętrznej budynku stanowiącego część wspólną budynku z innymi współwłaścicielami.

Powodem jednak, dla którego należało uchylić decyzje jest niedokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, który pomija istotną okoliczność, a mianowicie wejście do obrotu prawnego podjętej w dniu ... 2014 r. uchwały nr ... właścicieli lokali w nieruchomości przy ul. P. ... w T.. Zgodnie z uchwałą wspólnoty z dnia ... 2009 r. nr ..., w skład zarządu wspólnoty weszli W. G. oraz A. G. Oznacza to, że zarząd wspólnoty jest kilkuosobowy. Zgodnie z art. 21 ust. 2 z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie zarząd w składzie dwóch członków, stosownie do art. 21 ust. 1 ww. ustawy, kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Niewątpliwie, zgoda na przebudowę budynku, tak jak w przedmiotowej sprawie mieści się w dyspozycji art. 22 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego. Wobec powyższego na podstawie art. 22 ust. 2 ww. ustawy do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna była uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności.

Ustawa określa tryb i zasady podejmowania uchwały w powyższym zakresie, co wynika z przepisów art. 23-25 ustawy. W przedmiotowej sprawie uchwała z dnia ... 2014 r. została podjęta w drodze indywidualnego zbierania głosów. Z dokumentów nie wynika natomiast, kto zbierał te głosy. Z art. 23 ust. 1 ustawy wynika, że uchwały właścicieli lokali są podejmowane bądź na zebraniu, bądź w drodze indywidualnego zbierania głosów przez zarząd. Tak więc głosy powinny być zbierane przez zarząd. Prawidłowość podjęcia uchwały wyłączona jednak jest spod kontroli sądów administracyjnych, ponieważ na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy, właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo, jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. Powództwo, o którym mowa w ust. 1, może być wytoczone przeciwko wspólnocie mieszkaniowej w terminie 6 tygodni od dnia podjęcia uchwały na zebraniu ogółu właścicieli albo od dnia powiadomienia wytaczającego powództwo o treści uchwały podjętej w trybie indywidualnego zbierania głosów (ust. 1a). Zaskarżona uchwała podlega wykonaniu, chyba że sąd wstrzyma jej wykonanie do czasu zakończenia sprawy (ust. 2). Natomiast z art. 23 ust. 3 ustawy wynika, że o treści uchwały, która została podjęta z udziałem głosów zebranych indywidualnie, każdy właściciel lokalu powinien zostać powiadomiony na piśmie. Z powyższych regulacji wynika zatem, że istotne jest pisemne powiadomienie każdego właściciela lokalu na piśmie o treści uchwały.

Po drugie, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, zarząd na podstawie pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 22 ust. 2 składa oświadczenia w celu wykonania uchwał w sprawach, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 5, 5a i 6, ze skutkiem w stosunku do właścicieli wszystkich lokali. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego zarządowi w przedmiotowej sprawie do złożenia oświadczenia organowi w celu wykonania uchwały w sprawach, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 5, ze skutkiem w stosunku do właścicieli wszystkich lokali.

Znajdująca się w aktach sprawy kopia uchwały jest niepodpisana, a więc nie jest wiadomym, kto tak naprawdę podjął uchwałę. Oprócz tego nie została doręczona skarżącym, co w istotny sposób ogranicza ich prawa w dochodzeniu ich przed sądem powszechnym.

Przy tak ustalonym stanie faktycznym, przedwczesne jest stanowisko organu, że skarżący nie wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 1270 ze zm.)- dalej jako : "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonani, a na podstawie art. 205 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz rozważy, z uwagi na spór co do prawa dysponowania zasadność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 K.p.a. i zobowiązania inwestora, na podstawie art. 100 § 1 K.p.a., do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Jeżeli mimo tego inwestor nie uzyska prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do nakazania inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (podobnie por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1997/12 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).