Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 21 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. W. na bezczynność Dyrektora w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Dyrektora do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 sierpnia 2019 roku w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi; 2/ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ nie wymierza organowi grzywny; 4/ zasądza od Dyrektora na rzecz skarżącego G. W. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 23 sierpnia 2019 r. "[...]" (skarżący) skierował do Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w "[...]" (organ) wniosek o udostępnienie informacji publicznej polegającej na przekazaniu kserokopii wszystkich protokołów Rady Pedagogicznej Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w "[...]" z czerwca 2019 r.

Następnie pismem z dnia 1 października 2019 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie grzywny organowi.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismo z odpowiedzią i kserokopiami protokołów dotarło do niego po 10 dniach, czyli 2 września 2019 r. Kserokopie okazały się jednak całkowicie nieprzydatne, ponieważ były niekompletne i na dodatek zanonimizowane w taki sposób, że czyniło je to bezużytecznymi. Anonimizacji poddano wiele danych, takich jak nazwiska i imiona nauczycieli, liczebność grup, dane statystyczne, a nawet nazwę szkoły. Natomiast niekompletność przysłanych kserokopii wyrażała się brakiem załączników do protokołu w postaci uzasadnień uchwał, które są integralną częścią protokołu. Skarżący stwierdził, że w dniu otrzymania odpowiedzi (2 września 2019 r.) napisał pismo do organu, w którym podniósł, że przesłane kserokopie nie są odpowiedzią na złożony wniosek, wskazując na błędy w realizacji jego wniosku. W dniu 6 września 2019 r. przesłano mu brakujące uchwały, ale bez uzasadnień, o których mowa na stronach 326, 329, 330 czy 334 protokołu z Rady Pedagogicznej z dnia 12 czerwca 2019 r. Nadto przesłane uchwały są zanonimizowane w sposób identyczny jak przy opisie przesłanych protokołów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 29 sierpnia 2019 r. przesłał do skarżącego żądane dokumenty, w których zanonimizował dane podlegające ochronie. Natomiast po otrzymaniu ponownego pisma skarżącego, z którego wynikało, że nadesłane dane nie są odpowiedzią na wniosek, organ w dniu 6 września 2019 r., a więc z zachowaniem obowiązującego terminu, przesłał skarżącemu brakujące załączniki w formie uchwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna.

Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.

Wyjaśnić należy również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają jej udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Odnośnie do zagadnienia sposobu ograniczenia udostępnianych danych należy również dostrzec, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ani w art. 5, ani w żadnym innym przepisie nie precyzuje formy ograniczenia informacji publicznej. Tym samym nie przesądza, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej sprowadza się de facto tylko do odmowy jej udostępnienia. Z terminem "odmowa" mamy do czynienia tylko w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W praktyce orzeczniczej wypracowano kompromisowe narzędzie w postaci utajnienia (anonimizacji) określonych danych osobowych wchodzących w skład udostępnianej informacji publicznej. Anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane nie podlegające udostępnieniu. Jest to niewątpliwie sposób pozwalający na ujawnienie informacji publicznych z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie, np. ze względu na prywatność. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów, a jedynie do utajnienie tzw. wrażliwych danych.

Na gruncie niniejszej sprawy organ nie rozpoznał wniosku strony zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zakres dokonanej przez organ anonimizacji spowodował, że udostępnianie dane straciły swój walor i de facto przestały być czytelne. Utajnienie danych zostało objęte tak szerokim zakresem, że w istocie doszło do radykalnego ograniczenia w udostępnieniu wnioskowanych informacji. Ponadto organ przesłał niektóre wnioskowane uchwały bez ich uzasadnień. Przede wszystkim zaś organ nie był uprawniony do anonimizacji takich danych jak dane statystyczne, nazwa szkoły, czy nawet nazwiska i imiona nauczycieli. Jak już wskazano sens anonimizacji polega na utajnieniu wyselekcjonowanych wrażliwych danych, które podlegają ochronie ze względu na przesłankę prywatności. Anonimizacja nie może natomiast służyć utajnieniu danych, których organ nie chce ujawnić. Udostępnione informacje stanowią jedynie szczątkowy i niespójny zakres żądanych przez skarżącego danych i tym samym takie udostępnienie należy zakwalifikować jako niewłaściwą i niezgodną z prawem realizację wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Jak już wskazano anonimizacji można było dokonać, ale w odniesieniu do danych prywatnych takich jak np. nazwiska i imiona uczniów czy też rodziców uczniów. Nie jest natomiast to uprawniony sposób działania w przypadku danych osobowych nauczycieli, którzy są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a co za tym idzie zakres ochrony ich danych osobowych i prawa do prywatności podlega ograniczeniu.

Na temat zagadnienia kolizji interesu prywatnego (prawa do prywatności) osoby pełniącej funkcję publiczną z prawem osób trzecich do informacji publicznej wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ.: OTK - A z 2006 r., nr 3, poz. 30) zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych.

Trybunał Konstytucyjny, w powołanym wyżej wyroku podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną uznał, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W ocenie Sądu realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia w ramach pracy wykonywanej przez nauczycieli szkolnych, pozwala ich kwalifikować jako osoby pełniące funkcje publiczne. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1481) przez nauczyciela należy rozumieć wychowawcę i innego pracownika pedagogicznego szkoły, placówki i placówki doskonalenia nauczycieli. Na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( Dz. U. z 2018 r., poz. 967) nauczyciel, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204 oraz z 2018 r. poz. 20, 305 i 663).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku i zobowiązał Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w "[...]" do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 23 sierpnia 2019 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt.

Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, iż wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącemu uzyskania informacji publicznej, w sposób pozaprawny, zwłaszcza że tego typu sprawy mogą być pewną nowością dla dyrektor zespołu szkolno-przedszkolnego.

Z tych samych przyczyn Sąd nie wymierzył organowi grzywny ( pkt 3 wyroku ).

O kosztach orzeczono w pkt 4 wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.