Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 388/15 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 388/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi M.B.: (I) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu; (II) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Starosta [...] decyzją z [...] września 2014 r. orzekł o ustaleniu kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki [...] o nr rej. [...] powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, tj. za okres od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] listopada 2013 r. na kwotę 17.005,80 zł oraz obciążył powyższymi kosztami i zobowiązał do ich zapłaty M.B..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] czerwca 2012 r. z dyspozycji funkcjonariusza Straży Gminnej w [...] usunięto sporny pojazd z drogi w miejscowości [...] (ul . [...]) na podstawie art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym z powodu pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Właściciel pojazdu został prawidłowo poinformowany o usunięciu pojazdu i umieszczeniu go na parkingu oraz został pouczony o skutkach nieodebrania pojazdu w oznaczonym czasie (zawiadomienie doręczono 29 czerwca 2012 r. ). Pojazd nie został odebrany z parkingu przez osobę uprawnioną, wobec czego postanowieniem z [...] maja 2013 r. Sąd Rejonowy [...][...] i [...] w [...] (sygn. akt [...]) orzekł o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu [...]. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu [...] lipca 2013 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.B. podniósł, że w dacie wydania dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu nie był już jego właścicielem, gdyż na mocy umowy z [...] maja 2012 r. doszło do sprzedaży samochodu na rzecz M.S. za cenę 1000 zł. Do odwołania strona załączyła umowę sprzedaży samochodu [...] o nr rej. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło o ustaleniu kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki [...] o nr rej. [...] powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, za okres od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] lipca 2013 r. na kwotę 11.468,80 zł. Obciążyło powyższymi kosztami i zobowiązało do ich zapłaty M.B. w terminie 30 dni od daty otrzymania tej decyzji.

Organ II instancji wskazał, że M.B. jest zobowiązany – jako właściciel pojazdu w dacie wydania dyspozycji o jego usunięciu – do uiszczenia opłaty za usunięcie, przechowywanie i zniszczenie samochodu, co wynika z art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Bez znaczenia dla wyniku sprawy była, w ocenie SKO, przedłożona przez odwołującego umowa sprzedaży pojazdu z [...] maja 2012 r., albowiem dla organu decydujące było postanowienie z [...] maja 2013 r., którym Sąd Rejonowy [...] i [...] w [...] (sygn. akt [...]) orzekł o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu [...]. Postanowienie Sądu jest dla organu wiążące na mocy art. 365 § 1 k.p.c. Określa ono odwołującego jako ostatniego właściciela pojazdu na dzień [...] maja 2013 r., to tym samym i na dzień [...] czerwca 2012 r. M.B. był właścicielem spornego samochodu. Zdaniem organu były zatem podstawy faktyczne i prawne do obciążenia strony kosztami usunięcia, przechowywania i likwidacji spornego pojazdu. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że organ I instancji określił nieprawidłowo koniec okresu, za który należą się koszty. Końcowym momentem tego okresu winien być bowiem dzień uprawomocnienia się postanowienia SR o przejściu prawa własności pojazdu na Powiat [...]. Od tego momentu właścicielem pojazdu był Powiat [...], a nie strona postępowania. Powiat przechowywał jeszcze powyższy pojazd na parkingu przez przeszło 5 miesięcy, co doprowadziło do powstania dodatkowych kosztów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie:

- przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów strony podniesionych w odwołaniu dotyczących przeniesienia prawa własności spornego pojazdu na M.S. na podstawie umowy z 20 maja 2012 r.

- przepisów prawa materialnego – art. 130a Prawa o ruchu drogowym poprzez nieuwzględnienie tego, że skarżący nie był od 20 maja 2012 r. właścicielem spornego samochodu i nie mógł być wobec tego adresatem decyzji obciążającej go kosztami usunięcia, przechowywania, oszacowania i zniszczenia tego pojazdu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że strona nie uczestniczyła w postępowaniu sądowym dotyczącym przepadku na rzecz Powiatu [...] przedmiotowego pojazdu. O postanowieniu Sądu z [...] maja 2013 r. skarżący dowiedział się dopiero z treści decyzji organu I instancji. W powyższym postanowieniu Sąd błędnie wskazał właściciela pojazdu. Strona podkreśliła, że organ administracyjny nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania w sposób wyczerpujący w celu skierowania decyzji do właściwego adresata.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 2 czerwca 2016 r., III SA/Po 388/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.: dalej u.p.r.d.). Zgodnie z art. 130a ust. 10h u.p.r.d., koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, przy czym decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Termin płatności należności ustalonych decyzją, o której mowa w ust. 10h, wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

W myśl powołanego art. 130a ust. 10h u.p.r.d. powyższe koszty obciążają zatem podmiot, który w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu był jego właścicielem. Wobec tego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ustalenie podmiotu, o którym mowa w powołanym przepisie. W opinii Sądu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości stwierdzenie, że M.B. był właścicielem spornego samochodu w dacie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, tj, [...] czerwca 2012 r.

Strona załączyła do odwołania umowę sprzedaży z [...] maja 2012 r., z której wynika, że w tym samym dniu M.B. sprzedał M.S. sporny samochód [...] nr rej. [...].

Zdaniem SKO w [...] okoliczność, że M.B. był właścicielem tego pojazdu nie może być podważona, albowiem postanowieniem z [...] maja 2013 r. Sąd Rejonowy [...] i [...] w [...] (sygn. akt [...]) orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Powiatu [...]. Organ II instancji podkreślił, że skoro postanowienie o przepadku określa odwołującego jako ostatniego właściciela pojazdu na dzień [...] maja 2013 r. to tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, jak chce M.B., że w dacie [...] czerwca 2012 r. nie był właścicielem pojazdu. Organ wskazał , że na mocy art. 365 § 1 k.p.c. SKO jest związane postanowieniem SR w [...] z [...] maja 2013 r. wydanym w sprawie [...]. W konsekwencji takiego stanowiska nie uwzględniono złożonego przez skarżącego oświadczenia, że nie był on właścicielem pojazdu w dacie dyspozycji, ani nie odniesiono się do załączonej do odwołania umowy. Takie postępowanie organu nie było nieprawidłowe [powinno być chyba prawidłowe]. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie na gruncie okoliczności tej sprawy w całości podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 544/16 – wyrok z 20 kwietnia 2016 r.

W ocenie Sądu I instancji postanowienie Sądu Rejonowego z [...] maja 2013 r. w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu, nie ustaliło w sposób wiążący dla sądów i organów administracji publicznej kwestii prawa własności pojazdu. Postanowienie w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu zostało wydane w postępowaniu nieprocesowym w oparciu o art. 6106 i art. 6107 k.p.c. Zgodnie z art. 365 § 1 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c., orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przedmiotem prawomocności materialnej jest jednak jedynie ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. Walor prawomocnego rozstrzygnięcia zawartego w powoływanym przez organy postanowieniu dotyczył przepadku rzeczy – pojazdu samochodowego marki [...] nr rej. [...]. Nie miało ono zatem charakteru ustalającego. Postanowienie o orzeczeniu przepadku dotyczy faktu przejścia własności rzeczy na rzecz powiatu. Celem takiego orzeczenia nie było natomiast wiążące ustalenie pozostałych kwestii właścicielskich – tym bardziej, że zgodnie z art. 130a ust. 10d ustawy Prawo o ruchu drogowym możliwe jest orzeczenie przepadku także pojazdu, w stosunku do którego nie ustalono właściciela ani osoby uprawnionej. Takie rozwiązanie jest możliwe dlatego, że nabycie prawa własności przez powiat, które następuje na podstawie konstytutywnego orzeczenia sądu o przepadku jest nabyciem pierwotnym, a nie pochodnym (zob. powołany wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., I OSK 544/16).

Przepis art. 130a ust. 10e u.p.r.d. określa granice kognicji Sądu w sprawach o przepadek pojazdu. Zgodnie z tym przepisem, Sąd w tych sprawach stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Inne są więc przesłanki rozstrzygania w sprawie przepadku pojazdu, inne zaś w sprawie ponoszenia kosztów usunięcia, przechowywania, oszacowania, zniszczenia pojazdu, jak zauważył NSA w cytowanym wyroku.

Przyjmując, jako podstawę dla ustalenia prawa własności pojazdu, postanowienie SR z [...] maja 2013 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło więc próby własnego ustalenia, czy i z kim w istocie skarżący zawarł w dniu [...] maja 2012 r. umowę sprzedaży spornego pojazdu. Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów strony zmierzających do wykazania, że nie była ona właścicielem pojazdu w dacie wydania dyspozycji jego usunięcia. Nie ocenił dowodu w postaci umowy kupna – sprzedaży.

Ustalając stan faktyczny organ nie może koncentrować się wyłącznie na wybranych dowodach, ale należy je oceniać w kontekście całości materiału dowodowego. Niezbędna jest kompleksowa ocena dowodów. W aktach sprawy brak jest m. in. dowodu rejestracyjnego zawierającego dane personalne właściciela pojazdu na dzień wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi. W samym postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2013 r. dokonano błędnego określenia strony – uczestnika postępowania (właściciela samochodu) – jako M.B. (k. 21-23 akt adm.).

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu I instancji, dokonana przez organy ocena stanu faktycznego jest przedwczesna, a podjęte przez nie decyzje naruszają prawo. W szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które pozwoli na weryfikację twierdzeń skarżącego. Dopiero w wyniku jednoznacznego ustalenia, kto był właścicielem przedmiotowego samochodu w dacie wydania dyspozycji usunięcia jego z drogi możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia nakładającego na konkretny podmiot obowiązek zapłaty kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem wartości pojazdu oraz przedstawienie stanowiska organu w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i nie naruszającym zasady przekonywania z art. 11 k.p.a.

Jednocześnie rację ma organ odwoławczy, iż nie można obciążyć zobowiązanego kosztami powstałymi po dacie uprawomocnienia się postanowienia o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu [...].

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 czerwca 2016 r., III SA/Po 388/15, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżają wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył art. 7, art. 77 k.p.a. i w konsekwencji uwzględnienie skargi, podczas gdy powinien mieć zastosowanie art. 151 p.p.s.a.;

2. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 365 § 1 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c. poprzez przyjęcie, że sentencja prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego nie jest objęta prawomocnością materialną;

- art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej ma kompetencje do badania ważności umów sprzedaży pojazdów i przesądzania, czy w wyniku danej czynności cywilnoprawnej dany podmiot uzyskał własność pojazdu.

W oparciu o powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie.

Nie może zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 365 § 1 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c. poprzez przyjęcie, że sentencja prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego nie jest objęta prawomocnością materialną, ponieważ z sentencji postanowienia Sądu Rejonowego [...] i [...] w [...] z [...] maja 2013 r., [...], wynika, że właścicielem pojazdu osobowego marki [...] o nr rej. [...] był M.B., a skarżącym w niniejszej sprawie, a zarazem stroną postępowania, na którą nałożono obowiązek poniesienia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem tegoż pojazdu jest M.B.. Dodatkowo sąd powszechny, który orzekł o przepadku wskazanego pojazdu, oddalił wniosek o sprostowanie postanowienia z [...] maja 2013 r. w zakresie nazwiska właściciele pojazdu, prawomocnym postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., od którego zażalenie oddalił Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z [...] maja 2014 r., [...].

Nie jest więc uzasadniony pogląd, że postanowienie Sądu Rejonowego [...] i [...] w [...] z [...] maja 2013 r., [...], przesądziło o tym, że właścicielem pojazdu w chwili wydania dyspozycji o jego usunięciu z drogi był M.B.. Skoro tak, to za uzasadnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które pozwoli na weryfikację twierdzeń skarżącego o tym, że zbył on pojazd przed datą jego usunięcia z drogi. Dopiero w wyniku jednoznacznego ustalenia, kto był właścicielem przedmiotowego samochodu w dacie wydania dyspozycji usunięcia jego z drogi możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia nakładającego na konkretny podmiot obowiązek zapłaty kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem wartości pojazdu.

Nie jest też prawdziwa teza postawiona w ramach zarzutu naruszenia art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, że organ administracji publicznej ma kompetencje do badania ważności umów sprzedaży pojazdów i przesądzania, czy w wyniku danej czynności cywilnoprawnej dany podmiot uzyskał własność pojazdu. Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ ma ustalić, kto był właścicielem pojazdu w chwili usunięcia go z drogi, bo to jest przesłanka do obciążenia takiej osoby kosztami, o jakich mowa w tym przepisie. Jeśli żaden z kompetentnych organów (sąd) nie zakwestionuje ważności umowy, to organ ustala właściciela na podstawie tego, co wynika z jej treści oraz pozostałych dokumentów. Nie ma to nic wspólnego z ustalaniem ważności umowy, a organ administracji realizuje tylko takie kompetencje, jakie wynikają z przepisu, który stanowi podstawę prawną do rozstrzygania przez organ konkretnej sprawy.

W konsekwencji nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. Skoro bowiem z orzeczenia sądu powszechnego nie wynika, że M.B. był właścicielem pojazdu w chwili jego usunięcia z drogi, to ustaleń takich musi samodzielnie dokonać organ administracji. Stanowisko Sądu I instancji jest w takiej sytuacji ostatecznie poprawne.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.