Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność PKS [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałej części skargę oddala; IV. zasądza od PKS [...] na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Ke 24/20

UZASADNIENIE

Skargą z dnia 28 lipca 2019 r., wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, A. B. zakwestionował bezczynność [...] Sp. z o.o. (zwanego dalej Spółką) w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 20 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie i podkreślił, że do chwili wniesienia skargi nie uzyskał żądanych informacji. Ze względu na powyższe strona wniosła o:

1. stwierdzenie, że Spółka pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;

2. zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej w terminie 14 dni;

3. uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. przyznanie od Spółki na jej rzecz sumy pieniężnej,

5. rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym,

6. zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 25 maja 2020 r. Spółka poinformowała, że przedstawionym w załączeniu pismem z dnia 31 marca 2020 r. udzieliła skarżącemu całości wnioskowanej informacji. Powołano się również na sprawę tut. Sądu o sygn. akt II SO/Ke 7/19 w której to sprawie z wniosku A. B. o wymierzenie Spółce grzywny za nieprzekazanie w terminie opisanej na wstępie skargi – postanowieniem z dnia 26 lutego 2020 r. tut. Sąd wymierzył Spółce grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych (pkt I) oraz zasądził od Spółki na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.

W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1446 ze zm.), zwanej dalej jako u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym.

W niniejszej sprawie pismem z dnia 20 lutego 2019 r. A. B. zwrócił się do [...] sp. z o.o. z siedzibą w Korczynie z wnioskiem o udzielenie następujących informacji publicznych dotyczących organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej:

1) Ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów?

2) Czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio u Państwa, czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny?

O ile jest to podmiot zewnętrzny, o wskazanie:

a) nazwy adresu tego podmiotu,

b) okresu, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów..

3) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany za wykonanie usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt, itd.); jeżeli umowy zawarto z kilkoma podmiotami, proszę by informacje dotyczyły każdego z nich;

4) przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów, jeżeli stosowanych jest kilka wzorów - o przesłanie każdego z nich.

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że przewoźnik (PKS) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w pojazdach tego przewoźnika – co do zasady – stanowią informację publiczną (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12 i z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1390/13, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W rozstrzyganej sprawie nie budzi zatem wątpliwości, że [...] Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych żądanych przez skarżącego w opisanym wyżej wniosku, stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Spółka ta jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego.

W tym miejscu, analizując czy w niniejszej sprawie doszło do zarzucanego przez skarżącego stanu bezczynności oraz dokonując oceny jego charakteru należy odnieść się do wskazanych poniżej okoliczności faktycznych:

1. W dniu 11 grudnia 2019 r. A. B. wniósł do tut. Sądu, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., wniosek o wymierzenie Spółce grzywny z uwagi na nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

2. W międzyczasie wnioskodawcy nie udzielono jakiejkolwiek odpowiedzi na opisany powyżej wniosek z dnia 20 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej – pomimo skierowania ponaglenia z dnia 3 kwietnia 2019 r.

3. W odpowiedzi (z dnia 13 stycznia 2020 r.) na wniosek o wymierzenie grzywny w sprawie tut. Sądu o sygn. akt II SO/Ke 7/19 Spółka wniosła o odstąpienie od jej wymierzenia, wyjaśniając iż żądane informacje stanowią tajemnicę handlową Spółki (liczba kontrolerów, zasady ich wynagradzania) i nie stanowią informacji publicznej. Z kolei tryb i przebieg kontroli biletów oraz wzór legitymacji kontrolera dostępne są dla wszystkich pasażerów w formie regulaminu przewozów i znajdują się w każdym autobusie do wglądu pasażerów.

4. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2020 r. o sygn. akt II SO/Ke 7/19 tut. Sąd wymierzył Spółce grzywnę w kwocie 200 zł. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało doręczone Spółce w dniu 4 marca 2020 r.

5. W odpowiedzi z dnia 31 marca 2020 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że:

1) w lutym 2010 r. Spółka nie zatrudniała rewizora,

2) Spółka nie korzystała również w lutym 2019 r. z usług podmiotów zewnętrznych w zakresie kontroli biletów,

przesyłając jednocześnie w załączeniu wzór szaty graficznej identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów.

Mając na uwadze treść udzielonej odpowiedzi zasadnym jest stwierdzenie, że:

- po pierwsze, Spółka nie kwestionuje, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych danych, mających charakter informacji publicznej (okoliczności niesporne),

- po drugie, dotychczasowy stan bezczynności został całkowicie usunięty.

Oczywistym zatem jest, że zawarte w skardze żądanie zobowiązania Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie bezczynności organu – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt I wyroku). W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka bowiem biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania. Nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny j.w.).

Jednocześnie Sąd uznał, że zarzucana bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Bezczynność o takim charakterze ma bowiem miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny j.w.).

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że wprawdzie Spółka w rozpoznawanej sprawie występuje w roli "organu" w rozumieniu art. 25 § 3p.p.s.a., ale oczywistym jest, iż nie jest on organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, dysponującym fachowym aparatem przygotowanym do opracowywania i udostępniania informacji publicznej. [...] Sp. z o.o. jest bowiem innym podmiotem, zajmującym się przede wszystkim przewozami – którego główną ani zasadniczą funkcją nie jest działanie w charakterze organu administracji bądź udostępnianie informacji. Oceniając prawidłowość działania takiego specyficznego podmiotu w sprawie z zakresu informacji publicznej, nie można abstrahować od wskazanych wyżej względów organizacyjnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2020 r. sygn.akt II SAB/Bd 7/20, wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 93/19 dostępny j.w.). Stąd też uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że wniosek skarżącego nie pozostał bez jakichkolwiek wyjaśnień. Spółka, uzasadniając odmowę udzielenia żądanych informacji, w skierowanym do strony piśmie z dnia 13 stycznia 2020 r. powołała się na tajemnicę handlową. Natomiast wkrótce po doręczeniu wymierzającego Spółce grzywnę postanowienia tut. Sądu z dnia 26 lutego 2020 r. o sygn. akt II SO/Ke 7/19 wraz z uzasadnieniem, udzielono stronie żądanych informacji – pismem z dnia 31 marca 2020 r.

W konsekwencji Spółce nie można przypisać złej woli, a jedynie nieznajomość przepisów prawa i w konsekwencji wadliwą ich interpretację – wobec czego Sąd nie stwierdził, aby bezczynność ta miała postać rażącego naruszenia prawa, mając na uwadze treść art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II wyroku).

Końcowo, przechodząc do powołanego przez skarżącego art. 149 § 2 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6. Z uwagi na treść cyt. regulacji powyższa kwestia została przez ustawodawcę pozostawiona do uznania sądu. Zaniechanie organu w zakresie obowiązku udostępnienia informacji publicznej, choć oczywiste, nie dało podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, zwłaszcza przy przyjęciu braku rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, a jednocześnie wobec lakonicznego uzasadnienia dla złożonego wniosku. Zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien bowiem zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Ponadto należy mieć na względzie, że kompensacyjny charakter przyznanej sumy pieniężnej nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana jedynie wówczas, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, dostępny j.w.). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie nie miała miejsca, skoro ostatecznie, przed rozpoznaniem skargi, Spółka udzieliła skarżącemu wyczerpujących odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte w jego wniosku.

Nie sposób jednocześnie nie dostrzec – co jest okolicznością znaną Sądowi z urzędu – że A. B. złożył dotychczas co najmniej kilkanaście wniosków tej samej treści skierowanych do przedsiębiorstw komunikacji samochodowej w całym kraju i wojewódzkie sądy administracyjne (m.in. w Olsztynie, Gdańsku, Gliwicach, Bydgoszczy, Szczecinie, Lublinie, Poznaniu) rozpoznawały wniesione przez niego skargi na bezczynność tych podmiotów w przedmiocie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów. W kontekście braku uzasadnienia dla składanych wniosków takie postępowanie skarżącego nie może być uznane za działanie, które służy uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Orzecznictwo wypracowało w tym zakresie koncepcję "nadużycia prawa do informacji publicznej", polegającego na korzystaniu z tego prawa i używania instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r. o sygn. akt I OSK 658/18 wraz z powołanymi poglądami orzecznictwa i doktryny prawa, dostępne j.w.).

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w części dotyczącej żądania skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej (pkt III wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania (uiszczony wpis sadowy od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).