Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skarg Gminy Supraśl oraz A. Ł. i P. Ś. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 11 września 2023 r. nr AB-II.7840.7.1.2022.KG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi

Decyzją z 11 września 2023 r. nr AB-II.7840.7.1.2022.KG Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty Białostockiego z 7 czerwca 2023 r. nr AR.6740.2.9.58.2021 o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu M. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (ozn. nr 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15, 16), o pow. zabudowy - 96,84 m2 każdy, kubaturze - 689,65 m3 każdy i czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (ozn. nr 4, 5, 12, 13) o pow. zabudowy - 49,62 m2 każdy, kubaturze – 357,55 m3 każdy, w zabudowie bliźniaczej, wraz z miejscami postojowymi oraz instalacjami gazowymi wewnętrznymi i doziemnymi na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewid. S, jedn. ewid. S., powiat białostocki.

Decyzja została wydana na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora z 10 listopada 2021 r. Pierwotny wniosek obejmował inwestycję o identycznych parametrach jak w kontrolowanej decyzji, inny był natomiast teren inwestycji bo obejmował działkę o nr ewid. [...] przed jej podziałem.

Pierwszą decyzją w sprawie z 10 stycznia 2022 r. nr AR.6740.2.9.58.2021 Starosta Białostocki udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. Wojewoda Podlaski decyzją z 11 maja 2022 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił, że nie sprawdzono zgodności inwestycji z konkretnymi ustaleniami planu miejscowego (uchwała RM w Supraślu z 20 września 2018 r. nr XLVI/572/2018; dalej powoływana jako plan). Organ pierwszej instancji odniósł się jedynie do zgodności planowanej inwestycji z podstawowym przeznaczeniem planu i stwierdził, że zamierzona inwestycja położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 15 MNU, przeznaczonym po zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową i jest zgodna z tym przeznaczeniem. Organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazał ocenić zgodność inwestycji z:

- § 9 ust. 1 pkt 1 planu, który na terenie inwestycyjnym ustala minimalną powierzchnię działki – 600 m2 i 1000 m2 dla zabudowy wolnostojącej, tymczasem na każdy z projektowanych budynków (w sumie 16) przypada powierzchnia działki wynosząca 274,4 m2. Wskazano, że podobnego zagadnienia dotyczyła sprawa II SA/Bk 130/15, w której nakazano organom ustalić jakie były zalecenia autorów planu dotyczące optymalnej wielkości działek budowlanych a mianowicie czy wielkości tych działek skierowane zostały tylko do projektów nowych działek budowlanych, czy też i do organów wydających pozwolenia na budowę na tych działkach. Organ wyraził przy tym swoje stanowisko, że trudno sobie wyobrazić sytuację, że autorom planu chodziło o wydzielenie działek budowlanych o odpowiednich parametrach w celu ich funkcjonowania bez zabudowy, w oderwaniu od ich podstawowej funkcji polegającej na zabudowie. Pouczono, że w przypadku ewentualnych wątpliwości w interpretacji zapisów planu organ może zwrócić się o opinię do jego autora. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji doprowadzić do zgodności projekt zagospodarowania terenu z tą regulacją;

- § 8 pkt 2 lit. a planu, który wprowadza nakaz utwardzania lub uszczelniania powierzchni zagrożonych zanieczyszczeniem, w tym zagrożonych zanieczyszczeniem substancjami szczególnie szkodliwymi dla środowiska wodnego, w tym ropopochodnymi, w sposób uniemożliwiający przedostanie się tych zanieczyszczeń do wód i do ziemi. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie projektowane miejsca postojowe są wykonane z geokraty – 10% utwardzenie a 90% powierzchnia biologicznie czynna. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano wyjaśnić czy projektowane parkingi są miejscami zagrożonymi zanieczyszczeniem substancjami szkodliwymi i powinny zostać utwardzone. Zdaniem organu odwoławczego zaprojektowana konstrukcja miejsc postojowych z geokraty nie spełnia tych wymagań;

- § 11 pkt 3 lit. a i c planu, który dopuszcza realizację dojazdów niewydzielonych na rysunku planu, pod warunkiem spełnienia wymagań szerokości dojazdów nie mniejszej niż 6 m i wprowadza nakaz realizacji placów manewrowych dla dojazdów niewydzielonych bez obustronnego przejazdu (zakończonych "ślepo") umożlwiających dostęp pojazdom ratownictwa dla wszystkich obsługiwanych przez nie działek budowlanych, przy czym minimalne parametry placu manewrowego nie mogą być mniejsze niż 12,5 x 12,5 m. Organ odwoławczy ocenił, że w przedmiotowej sprawie te warunki nie są spełnione. Na terenie inwestycyjnym budynki usytuowano w czterech rzędach po obu stronach dwóch projektowanych dojazdów o szerokości 5 m i zakończonych ślepo bez wymaganego planu manewrowego;

- § 12 pkt 5 lit. d planu, nakazującego odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z dróg publicznych i wewnętrznych, utwardzonych dojazdów niewydzielonych i ciągów pieszo-jezdnych, terenów o powierzchni trwałej na terenach usługowych i produkcyjno-magazynowanych oraz parkingów utwardzonych i parkingów gruntowych o powierzchni powyżej 0,1 ha do rowów odprowadzających, zbiorników retencyjnych, studni chłonnych lub kanalizacji deszczowej po jej realizacji, przy czym zrzuty wód deszczowych winny posiadać urządzenia podczyszczające na wylotach, o ile stanowią o tym obowiązujące przepisy odrębne. W sprawie niniejszej, jak wynika z informacji znajdującej się w projekcie architektoniczno-budowlanym odprowadzanie wód odpadowych odbywa się po terenie własnej działki, a spadki terenu ukształtowano w sposób niepowodujący odpływu wód na działki sąsiednie. Zdaniem organu odwoławczego brak jest zatem wymaganych przepisami planu rozwiązań dotyczących odprowadzania wód z utwardzonych dojazdów niewydzielonych. Kwestia ta wymaga sprawdzenia, wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego;

- § 7 pkt 1 lit. a planu, który ustala obowiązującą kolorystykę zabudowy na terenach MN i MNU i dopuszcza stosowanie na elewacjach budynków maksymalnie 4 barw w sposób odzwierciedlający tektonikę (rozrzeźbienie) elewacji budynku oraz podkreślający detal architektoniczny. W sprawie niniejszej według rysunku elewacji na projektowanej fasadzie budynków użyto 5 barw (kolor biały, jasny szary, ciemno szary, jasnobeżowy i grafit). W tym zakresie organowi pierwszej instancji nakazano doprowadzić projektowaną inwestycję do zgodności z tą regulacją.

Nadto organ odwoławczy zarzucił, że w projekcie budowlanym brak jest analizy nasłonecznienia i przesłaniania (§ 13 i 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawę warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065; dalej powoływane jako rozporządzenie).

Końcowo odnosząc się do zarzutu dotyczącego, że projektowane budynki są w istocie budynkami w zabudowie szeregowej, a nie bliźniaczej organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy – Prawo budowlane nie zawierają definicji zabudowy bliźniaczej i szeregowej. Zasadnym zatem jest, zdaniem organu odwoławczego, zwrócenie uwagi na zawartą w art. 3 pkt 2a definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Następnie powołując się na wyroki II SA/Kr 686/17, II OSK 64/15 i II OSK 612/11 wskazano, że zabudowę bliźniaczą charakteryzuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne; obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie 2 odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian. W kwestii zarzutu braku powołania biegłego organ odwoławczy stwierdził, że do dokonania oceny czy projektowana zabudowa jest bliźniacza, czy szeregowa nie jest konieczna wiedza specjalna, w zupełności wystarczały informacje zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz samodzielna ocena organu.

Na etapie ponownie prowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z 6 lipca 2022 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Supraśla z 15 kwietnia 2022 r. negatywnie opiniujące propozycję podziału nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] i pozytywnie zaopiniowało wstępny projekt podziału tej nieruchomości.

Decyzją z 5 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji ponownie udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie.

Na etapie postępowania odwoławczego, organ zwrócił się do autora planu o wyjaśnienie, czy zapis § 9 ust. 1 pkt 1 planu ustalający minimalne powierzchnie działek budowlanych dotyczy jedynie podziału i scalania nieruchomości, czy też zapisy te należy uwzględnić przy ocenie zgodności inwestycji z zapisami planu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Czy zapisy planu należy interpretować w ten sposób, że na działce budowlanej o pow. 1000 m2 może powstać jeden budynek jednorodzinny wolnostojący, a na działce o pow. 600 m2 może powstać jeden budynek w zabudowie bliźniaczej, czy też na działce o pow. 1000 m2 może powstać dowolna liczba budynków w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej a na działce o pow. 600 m2 może powstać dowolna liczba budynków w zabudowie bliźniaczej. Nadto wobec braku wyjaśnienia w planie, jakie powierzchnie stanowią powierzchnie zagrożone zanieczyszczeniem, zwrócono się o wyjaśnienie czy parkingi z geokraty należy zaliczyć do takich powierzchni. Zwrócono się także o opinię czy wymienione w § 4 pkt 8 planu "dojazdy niewydzielone" to wszystkie dojazdy, w tym drogi wewnętrzne projektowe na działce inwestycyjnej, służące obsłudze projektowanych na niej obiektów. Czy za dojazd niewydzielony należy uznać każdą drogę dojazdową do budynku mieszkalnego, projektowaną na działce inwestycyjnej. Autor planu nie udzielił odpowiedzi.

W dniu 25 października 2022 r. Burmistrz Supraśla decyzją nr RGGN.6831.97.2021 zatwierdził podział nieruchomości nr [...] o pow. 0,7500 ha na działki nr: [...]/1 o pow. 0,2173 ha; [...]/2 o pow. 0,2212 ha; [...]/3 o pow. 0,22000 ha i [...]/4 o pow. 0,0915 ha.

Decyzją z 14 lutego 2023 r. Wojewoda Podlaski uchylił decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Powodem wydania decyzji kasacyjnej tym razem było to, że w trakcie prowadzonego postępowania zmianie uległy granice i numery działek inwestycjach na skutek zatwierdzonego podziału działki nr [...]. W związku z tym stwierdzono, że mapa do celów projektowanych, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji jest nieaktualna. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano zobowiązać inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowanych, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz doprowadzenie wszystkich części projektu architektoniczno-budowlanego i zagospodarowania terenu do aktualności w tym zakresie.

Trzecią decyzją w sprawie z 7 czerwca 2023 r. Starosta Białostocki zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlanego i udzielił M. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (ozn. nr 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15, 16), o pow. zabudowy - 96,84 m2 każdy, kubaturze - 689,65 m3 każdy i czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (ozn. nr 4, 5, 12, 13) o pow. zabudowy - 49,62 m2 każdy, kubaturze – 357,55 m3 każdy, w zabudowie bliźniaczej, wraz z miejscami postojowymi oraz instalacjami gazowymi wewnętrznymi i doziemnymi na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewid. S, jedn. ewid. S., powiat białostocki.

Wojewoda Podlaski decyzją z 11 września 2023 r. nr AB-II.7840.7.1.2022.KG, stanowiącą przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej, utrzymał w mocy tę decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie prawidłowo oceniono przesłanki warunkujące wydanie pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie postępowania organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie narusza § 9 ust. 1 pkt 1 planu, który dotyczy zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W zakresie tego stanowiska organ uzasadnił, że przepis odnośnie ustalenia minimalnych powierzchni nieruchomości zlokalizowany został w tekście planu w rozdziale 5 zatytułowanym "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", zatem stanowi wytyczną w zakresie podziału i scalania nieruchomości w ramach procedury podziałowej, o której mowa w treści ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowienie § 9 ust. 1 pkt 1 planu zawiera na potrzeby podziału/scalania, minimalną powierzchnię dla rodzaju zabudowy, nie zaś jednego budynku. Projektowana inwestycja dotyczy natomiast budowy budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, a nie podziału nieruchomości. Stwierdzono, że § 9 ust. 1 pkt 1 planu, nie stanowi o minimalnych powierzchniach dla danego rodzaju zabudowy, które należy brać pod uwagę na etapie projektowania i należy traktować je jako wytyczne w procesie scalania i podziału nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego projektowana inwestycja nie narusza § 8 pkt 2 lit. a planu. Wskazano, że w zapisach planu oraz obowiązujących przepisach prawa brak jest definicji powierzchni zagrożonej zanieczyszczeniem. Skoro przepisy prawa nie mówią wprost jakie powierzchnie nakazuje się do utwardzenia lub uszczelnienia, zaś prawo miejscowe przewiduje możliwość budowy parkingów nieutwardzonych (§ 8 pkt 2 lit. a) brak jest podstaw prawnych do nakazania inwestorowi zmiany rozwiązań projektowych oraz zobowiązania do utwardzenia miejsc postojowych w ramach niniejszej inwestycji, w celu wykazania spełnienia § 8 pkt 2 lit. a planu, gdyż z planu nie wynika wprost, że ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ podniósł, że trudno sobie wyobrazić sytuację, w której zapisy planu w jednym miejscu dopuszczają parkingi gruntowe, w innym zaś nakazują utwardzenie bądź uszczelnienie ich powierzchni. Tym bardziej, że w ostatnich czasach częste są kampanie zachęcające do projektowania powierzchni półprzepuszczalnych mających na celu bioretencję wody.

Organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja nie narusza § 11 pkt 3 lit. a i c planu, gdyż zaprojektowany ciąg pieszo-jezdny nie jest dojazdem niewydzielonym a jest układem komunikacyjnym zaprojektowanym zgodnie z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Z regulacji tej wynika, że ciąg taki powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m i taki ciąg pieszo-jezdny zaprojektowano. Ciąg pieszo-jezdny stanowi dojście i dojazd do poszczególnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych projektowanych w ramach niniejszej inwestycji.

Odnośnie § 12 pkt 5 lit. d planu, wskazano że dotyczy on powierzchni utwardzonych o powierzchni powyżej 0,1 ha. Z dokumentacji projektowej wynika, że w ramach przedmiotowej inwestycji nie projektuje się dojazdów niewydzielonych ani innych elementów w tym przepisie wymienionych o powierzchni powyżej 0,1 ha, lecz projektuje się ciągi pieszo-jezdne o powierzchni 0,0762 ha. Regulacja ta w sprawie nie ma zatem zastosowania.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w § 7 pkt 1 lit. a planu, mowa jest o barwach a nie odcieniach tej samej barwy. W sprawie niniejszej na elewacjach wykorzystano 3 barwy: białą, szarą oraz jasnobeżową (cegła elewacyjna) oraz blachę jako pokrycie dachów, co jest zgodne z powyższym zapisem. Barwa tudzież kolor szary występuje natomiast w odcieniu jasnym i ciemnym i nie są to odmienne barwy.

Stwierdzono przy tym, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania § 15 pkt 3 planu.

W świetle powyższego organ odwoławczy podzielił ocenę, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym co oznacza, że spełnia wymogi art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Zdaniem Wojewody w sprawie spełnione są także wymogi art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Usytuowanie planowanej inwestycji spełnia wymogi § 12 rozporządzenia. Inwestycja została przy tym zaprojektowana zgodnie z § 13 i § 60 rozporządzenia. Za niezasadny uznano zarzut naruszenia § 23 ust. 1 rozporządzenia i wyjaśniono, że zgodnie z § 23 ust. 4 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie określa się. Oceniono także, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlany jest kompletny i spełnia wymogi art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy. Jako, że w sprawie zostały spełnione wymogi art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4, to organ zgodnie z treścią art. 35 ust. 4, nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargi od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli Gmina Supraśl oraz A. Ł. i P. Ś. Sprawy te zarządzeniem przewodniczącego wydziału z 9 listopada 2023 r. zostały połączone w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Gmina Supraśl zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zgodnie z własnymi wytycznymi Wojewody wskazanymi w decyzji z 11 maja 2022 r.;

- art. 138 § 1 i 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uchylenia;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w tych przepisach w sytuacji, gdy ich nie spełniała i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę, która to decyzja powinna zostać uchylona;

- § 9 ust. 1 pkt 1; - § 8 pkt 2 lit. a; § 11 pkt 3 lit. a i c; § 12 pkt 5 lit. d planu, poprzez uznanie, że decyzja Starosty jest zgodna z tymi przepisami w sytuacji, gdy je narusza;

- § 17 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. 2019 r., poz. 1311) w zw. z § 3 pkt 25 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że zaprojektowane miejsca postojowe nie stanowią powierzchni zagrożonych zanieczyszczeniem;

- § 23 rozporządzenia, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że dopuszczalny w przedmiotowej sprawie jest sposób gromadzenia odpadów stałych bez zachowania jakichkolwiek odległości od drzwi i okien budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz od granicy działki.

Wskazując na powyższe naruszenia Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Gmina stwierdziła, że niezasadne jest wywodzenie znaczenia treści § 9 ust. 1 pkt 1 planu z samego tylko faktu umieszczenia go w danym rozdziale planu miejscowego, w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy. W szczególności Wojewoda pominął zupełnie fakt, że w swojej decyzji z 11 maja 2022 r. w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazał doprowadzić do zgodności projekt zagospodarowania terenu z tą regulacją. Zdaniem Gminy oczywistym jest więc, że Wojewoda uznał, że przepis ten ma zastosowanie do budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej w ramach projektowanej inwestycji, która nie spełnia tych norm. Wydając to zalecenie Wojewoda z pewnością musiał mieć wiedzę w jakim dziale planu mieści się ten przepis, jednak w żadnym przypadku nie wywodził z tego skutków prezentowanych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Wojewoda w decyzji z 11 maja 2022 r. powołał się na wyrok II SA/Bk 130/15 i zalecił żeby w przypadku ewentualnych wątpliwości w interpretacji zapisów planu organ zwrócił się do autora planu o opinię, czego Starosta nie zrealizował. Zupełnie niezrozumiałym jest więc obecna, zupełnie przeciwna interpretacja powyższego przepisu planu przez Wojewodę. Podkreślono przy tym, że tożsame stanowisko w kwestii zapewnienia minimalnej powierzchni działki zgodnie z zapisem tego planu ma również SKO, które w postanowieniu z 6 czerwca 2022 r. stwierdziło, że § 9 ust. 1 pkt 1 wskazujący minimalną powierzchnię dotyczy pojedynczego budynku, w związku z powyższym, w przypadku zabudowy jednej działki kilkoma budynkami, na każdy z tych budynków powinna przypadać minimalna powierzchnia wskazana w planie dla danego rodzaju zabudowy. Ponadto w uzasadnieniu do miejscowego planu na str. 2 autor planu wyjaśnia, że w przygotowywanym projekcie planu wprowadzono wreszcie ograniczenia dotyczące realizacji zabudowy szeregowej i wielorodzinnej. Jest to spowodowane obecną realizacją planu obowiązującego, wskutek której w zasięgu terenów mieszkalnych powstały przede wszystkim zabudowania wolnostojące. Dopuszczenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej nie odzwierciedlałoby dotychczasowych kierunków rozwoju zagospodarowania obszarów opracowania – co jednoznacznie świadczy o intencji autora planu w zakresie wprowadzenia ograniczeń w zabudowie mieszkaniowej. Konsekwencją nieprawidłowej interpretacji powyższego przepisu planu jest błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że określona w § 9 ust. 1 pkt 1 planu na terenie inwestycyjnym minimalna powierzchnia działki - 600 m2 dla zabudowy szeregowej - nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie i błędne uznanie, że nie narusza prawa planowana powierzchnia działki wynosząca 274,4 m2, przypadająca w ramach zamierzonej inwestycji na każdy z budynków (w sumie 16).

Gmina nie podzieliła stanowiska, że zaprojektowane miejsca postojowe nie stanowią miejsc zagrożonych zanieczyszczeniem substancjami szczególnie szkodliwymi dla środowiska wodnego, z tego powodu jakoby w zapisach miejscowego planu oraz również w obowiązujących przepisach prawa brak było definicji powierzchni zagrożonej zanieczyszczeniem. W tym zakresie Gmina przytoczyła treść § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 lipca 2019 r. z którego wynika, że wody opadowe lub roztopowe, z parkingów powyżej 0,1 ha pochodzą z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej. Ponieważ pojęcie "parking" jest rozumiane jako wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów, składająca się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują - zgodnie z § 3 pkt 25 rozporządzenia, to należy przyjąć, że projektowana inwestycja obejmuje budowę parkingu o powierzchni 1362,4 m2, czyli przekraczającej 0,1 ha, a w konsekwencji wody opadowe lub roztopowe z tych parkingów powyżej 0,1 ha pochodzą z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej (§ 17 ust 1 pkt 1), co uprawnia do uznania, że stanowią powierzchnie zagrożona zanieczyszczeniem. Dlatego też § 8 pkt 2 lit. a planu, dotyczący nakazu utwardzenia parkingu, ma zastosowanie do przedmiotowej inwestycji. Niezasadna jest przy tym, zdaniem Gminy, argumentacja że skoro plan dopuszcza w swoich zapisach takie rozwiązanie jak parkingi gruntowe (§ 12 pkt 5 lit. c, d), to trudno wyobrazić sobie sytuację, w której zapisy planu w jednym miejscu dopuszczają parkingi gruntowe, w innym zaś nakazują utwardzenie bądź uszczelnienie ich powierzchni. Przywołany przepis § 12 pkt 5 lit. c planu nie będzie miał w tym przypadku w ogóle zastosowania, gdyż dotyczy parkingów o pow. do 0,1 ha, natomiast będzie miał zastosowanie § 12 pkt 5 lit d planu, który w związku z brzmieniem analizowanego powyżej § 8 pkt 2 lit. a dotyczy parkingów utwardzonych.

W zakresie dotyczącym § 11 pkt 3 lit. a i c planu Gmina podniosła, że nie zgadza się z argumentacją jakoby nie powinien mieć on w przedmiotowej sprawie zastosowania z tego powodu, że projektowana droga jest rzekomo układem komunikacyjnym w postaci ciągu pieszo-jezdnego i dojazdów do poszczególnych budynków, umożliwiającym ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Wskazano, że zgodnie z treścią ust. 2 tego przepisu rozporządzenia, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Przepis ten w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania, bowiem dotyczy dojścia i dojazdu tylko do działek budowlanych, natomiast w projektowanej inwestycji mamy do czynienia z obsługą komunikacyjną działek i obiektów, do której ma zastosowanie § 11 pkt 3 lit. a i c w zw. z § 4 pkt 8 planu. Zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 8 planu, dojazd niewydzielony to istniejący lub dopuszczony planem nieokreślony liniami rozgraniczającymi na rysunku planu fragment terenu niezbędny dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej obiektów. Do dojazdów niewydzielonych dla obsługi obiektów ma zaś zastosowanie § 11 pkt 3 lit. a i c planu, a więc zasadny jest zarzut, że w sprawie nie zapewniono szerokości dojazdów nie mniejszych niż 6 m oraz placów manewrowych nie mniejszych niż 12,5 x 12,5 m.

Z kolei w zakresie dotyczącym § 12 pkt 5 lit. d planu Gmina podniosła, że nie zgadza się z argumentacją, jakoby nie powinien mieć on w przedmiotowej sprawie zastosowania, bowiem odnosi się do powierzchni utwardzonych o powierzchni powyżej 0,1 ha, natomiast zdaniem Wojewody, z dokumentacji projektowej rzekomo wynika, że w ramach przedmiotowej inwestycji nie projektuje się dojazdów niewydzielonych ani innych elementów w tym przepisie wymienionych o powierzchni powyżej 0,1 ha, lecz projektuje się ciągi pieszo - jezdne o powierzchni 0,0762 ha. Zdaniem Gminy projektowana inwestycja obejmuje budowę parkingu o powierzchni 1362,4 m2 czyli przekraczającej 0,1 ha, a w konsekwencji § 12 pkt 5 lit. d planu będzie miał zastosowanie.

Końcowo Gmina podniosła, że skoro przepisy chroniące przed uciążliwościami jakim jest sąsiedztwo miejsc gromadzenia odpadów stałych (zapachy) wskazują na konieczność zachowania określonych odległości dla danego rodzaju zabudowy ewidentnie biorąc pod uwagę ilość gromadzonych śmieci, to niedopuszczalne jest w zabudowie jednorodzinnej tworzenie miejsc w których gromadzone będą śmieci z kilku budynków, w tym przypadku z ośmiu budynków - zawierających czternaście lokali - bez zachowania jakichkolwiek odległości od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz od granicy działki. Stosowanie wspólnych miejsc na gromadzenie odpadów stałych dla wszystkich lokali mieszkalnych występuje w zabudowie wielorodzinnej, a nie w zabudowie jednorodzinnej.

Skarżący A. Ł. i P. Ś. zarzucili naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez dokonanie przez organ drugiej instancji nierzetelnego sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istotnych sprzeczności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak zebrania i rozpoznania materiału dowodowego przez organ, w sposób zupełny i wyczerpujący wyrażający się brakiem zwrócenia się przez organ drugiej instancji do autora planu o opinię w zakresie właściwej interpretacji przepisu § 9 ust. 1 oraz § 7 pkt 1 lit. a planu;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez brak uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenia co do istoty sprawy, tj. odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo że planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami planu, a inwestor pomimo wcześniejszego skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy nie doprowadził projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z ustaleniami planu.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że planowana inwestycja jest sprzeczna z § 9 ust. 1 pkt 1 planu, gdyż działka pod każdym budynkiem będzie miała powierzchnię jedynie 274,06 m2, a zatem będzie to powierzchnia zdecydowanie mniejsza niż minimalna dopuszczona w planie powierzchnia 600 m2 pod zabudową bliźniaczą. Podkreślono, że kwestia ta była podnoszona już na wcześniejszym etapie postępowania i Wojewoda przed wydaniem zaskarżonej decyzji zdawał się podzielać to stanowisko. W decyzji kasacyjnej z 11 maja 2022 r. znalazło się bowiem zobowiązanie do doprowadzenia do zgodności projektu zagospodarowania terenu z § 9 ust. 1 planu. Posłużenie się stwierdzeniem "doprowadzić do zgodności" świadczy o tym, że Wojewoda wprost wskazał na niezgodności pomiędzy projektem, a planem. Zdaniem skarżących, aktualnie zaprezentowana interpretacja jest błędna i niezgodna z zasadami logicznego rozumowania, a na dodatek została powołana przez samego inwestora wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania. W interesie inwestora było ulokowanie na zakupionej przez niego działce gruntu jak największej ilości segmentów, które może sprzedać, co wiąże się z jego większym zyskiem. W tym celu próbował on zniekształcić znaczenie przepisów prawa miejscowego, tak aby była to interpretacja z korzyścią dla niego. Zdaniem skarżących ten zapis planu zarówno z punktu widzenia językowego, jak i z punktu widzenia celowościowego wskazuje, że autorzy planu wyznaczyli w ten sposób minimalną powierzchnię działki przeznaczonej dla jednego budynku wolnostojącego oraz jednej części zabudowy bliźniaczej. Inne rozumienie tego zapisu wypaczałoby jego sens. Naturalnym jest, że autorzy planu w trosce o ład przestrzenny, zadbali w ten sposób aby budynki powstające na terenach wsi S, były posadowione na działkach o odpowiedniej powierzchni, która pozwoli usytuować je efektywnie i w sposób zgodny z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, należy stwierdzić że powierzchnia co najmniej 1000 m2 jest optymalna dla zabudowy wolnostojącej na obszarach podmiejskich. Podobnie jest z powierzchnią 600 m2 dla zabudowy bliźniaczej. Z tego względu należy przyjąć, że § 9 ust. 1 planu, ma na celu uregulowanie minimalnej powierzchni działki przeznaczonej na każdy budynek. W ten sposób władze Gminy zadbały o to aby zabudowa części wsi S nie była zbyt ścisła. Tym bardziej, że w ostatnich latach wśród deweloperów obserwuje się tendencję do budowania coraz mniejszych mieszkań (czego przykładem mogą być słynne w ostatnim czasie mikroapartamenty) oraz mniejszych domów posadowionych na coraz mniejszych działkach (przykładem może być planowana inwestycja). Jednocześnie deweloperzy dążą do zwiększenia powierzchni użytkowej mieszkalnej całej inwestycji tj. projektują inwestycje w ten sposób aby powierzchnia, za którą klienci płacą była w ramach inwestycji jak największa. Zapewnia to bowiem większe zyski deweloperom, choć niejednokrotnie odbywa się to kosztem minimalizowania innych istotnych z punktu widzenia mieszkańców powierzchni, takich jak place zabaw czy ogrody, które są nieraz wręcz miniaturyzowane. Obniża to oczywiście komfort korzystania z nieruchomości. Gminy mając możliwość przygotowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą przeciwdziałać zaburzaniu przez deweloperów ładu przestrzennego w tym m.in. wyznaczać normy prawa miejscowego eliminujące możliwość sytuowania na terenie gminy zbyt gęstej, a co za tym idzie nieestetycznej i niefunkcjonalnej zabudowy. Z tej możliwości skorzystała Gmina Supraśl formułując zapis § 9 ust. 1 planu. Inwestor nie może w tak jawny sposób dyskredytować tego zapisu, natomiast organy architektoniczno- budowlane powinny stać na straży przestrzegania przepisów planu, na co wprost wskazuje art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Tymczasem organy w sprawie niniejszej naruszyły ten przepis.

Odnośnie zarzutu niezgodności z § 7 pkt 1 lit. a planu wskazano, że inwestor planuje użycie na elewacji 5 barw, na co uwagę zwrócił Wojewoda w decyzji z 11 maja 2022 r. Podniesiono, że sam inwestor stwierdzając, że zaplanował użycie 3 barw (choć w różnych odcieniach) wskazuje na użycie barwy białej, szarej i jasnobeżowej. Skoro jedną z barw jest barwa jasnobeżowa, to dopuszcza się również istnienie barwy ciemnobeżowej. Będąc konsekwentnym, jeżeli zdaniem inwestora, istnieje barwa jasnobeżowa, to uprawnione jest również rozróżnianie barwy jasnoszarej i ciemnoszarej. Niewątpliwie autorzy planu mieli na celu przeciwdziałanie sytuacjom, w których budynki będą projektowane z użyciem zbyt wielu odcieni, co będzie miało wpływ na niską estetykę budynków. Praktycznie każdy z kolorów występuje w wielu odcieniach, a zatem trudno sobie wyobrazić aby autorzy planu dopuszczali sytuację, w której inwestor używa przykładowo 4 kolorów, ale każdy z nich w 2 odcieniach. Mielibyśmy wówczas do czynienia z 8 różnymi barwami umieszonymi na elewacji. W rozumieniu inwestora byłoby to zgodne z planem, jednak z pewnością celem autorów planu nie było umożliwianie takiej interpretacji, ponieważ przyjmując takie rozumowanie inwestorzy mogliby nie zważając na estetykę budynku, używać praktycznie dowolnej ilości barw, tłumacząc że wprawdzie ilość zastosowanych barw jest zgodna z zapisem planu, to jednak w ramach tychże barw możliwe było użycie wielu różnych odcieni.

W zakresie zarzutów procesowych wskazano, że organ odwoławczy nie zwrócił się o opinię do autorów planu podczas gdy powinien był w sposób wyczerpujący zbadać w jaki sposób interpretować plan w szczególności § 9 ust. 1. Zwrócenie się do autorów planu o interpretację tego przepisu przyczyniłoby się do właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Podobnie w przypadku § 7 pkt 1 lit. a planu. Skoro inwestor wyraził swoją opinię na temat rozumienia tego zapisu, to prawidłowo i kompleksowo przeprowadzone postępowanie dowodowe wymaga weryfikacji czy rozumienie to jest prawidłowe. Podstawowym środkiem dowodowym w tym zakresie powinno być zwrócenie się o opinię do autorów planu. Dokonując sprawdzenia zgodności projektu z przepisami planu w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy organy powinny mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów planu, zatem istotniejsza jest interpretacja przepisu przeprowadzona przez podmiot, który plan przygotował i uchwalił, a nie interpretacja inwestora.

Organ w odpowiedziach na obie skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo wskazał, że organ zobowiązany był do samodzielnej interpretacji zapisów planu, gdyż jego autor pomimo odebrania pisma Wojewody z 22 listopada 2022 r. z prośbą o interpretację, nie udzielił odpowiedzi. Wskazując na wyroki II SA/Bk 130/15 i II SA/Bk 226/09 stwierdził, że kluczowa jest samodzielna ocena zgodności projektowanej inwestycji z zapisami planu, dokonana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie taka ocena została przez organy dokonana. Podkreślono przy tym, że czym innym jest kwestionowanie zapisów obowiązującego planu, który jest aktem prawa miejscowego, a czym innym dokonywanie interpretacji jego zapisów w sytuacji gdy są one nieprecyzyjne i niekompletne, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego to akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu jego zagospodarowania i zabudowy. Oddziałuje on bezpośrednio na sferę praw właścicielskich, w tym na sposób wykonywania prawa własności. Stosując normy zawarte w przepisach prawa miejscowego należy zatem zachować szczególną ostrożność, aby nie doprowadzić do naruszenia tego prawa. Naruszenie tego prawa to zastosowanie na niekorzyść właściciela rozszerzającej wykładni ustaleń planu. Powołując się na wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05 zaznaczono, że zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności. Organ administracji architektoniczno- budowlanej zobowiązany jest do dokonania odpowiedniej interpretacji przepisów planu, ponieważ niedookreślone pojęcia nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia obowiązującej zasady wolności budowlanej. Przyjęcie przeciwnego stanowiska poza naruszeniem tej zasady, byłoby bowiem sprzeczne również z zasadami interpretacji obowiązującego prawa, ponieważ istniejących wątpliwości nie można interpretować na niekorzyść inwestora. Dokonywana na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerencja organów administracji architektoniczno- budowlanej w uprawnienia właścicielskie, nie może skutkować wprowadzeniem ograniczeń, ponad wynikające wyraźnie z jego zapisów.

Inwestor w odpowiedzi na skargi zawarł swoje stanowisko w pismach procesowych z 13 listopada 2023 r. - k. 54 – 61 odpowiedź na skargę Gminy i k. 65 -71 odpowiedź na skargę A.Ł. i P. Ś.

Pełnomocnik Gminy na rozprawie 18 kwietnia 2024 r. zarzucił, że w sprawie mamy do czynienia z zabudową szeregową, która na danym terenie jest niedopuszczalna, a nie z zabudową bliźniaczą i w tym zakresie powołał się na wyrok II SA/Bk 906/23. Zdaniem pełnomocnika ciąg pieszo-jezdny byłby dopuszczalny, gdyby spełniał warunki § 11 pkt 3 lit. a i c planu. Pełnomocnik oprócz § 9 planu nie wskazał innych jego zapisów dotyczących powierzchni działek. Nie wskazał również w jaki sposób wyliczono powierzchnię parkingów tj. 1362,4 m2. Stwierdzono przy tym, że to, że zapis § 9 odnośnie powierzchni działek znajduje się w dziale dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości nie ma znaczenia, gdyż inwestor przy sprzedaży tych budynków będzie musiał dokonać podziału gruntów.

Pełnomocnik inwestora stwierdził, że zabudowa jest bliźniacza dwulokalowa albo jednolokalowa. Podał, że przy sprzedaży status każdego lokalu będzie polegał na odrębnej własności lokalu. Wszyscy właściciele tych lokali będą współwłaścicielami w części ułamkowej każdej z tych działek. Nadto pełnomocnik stwierdził, że § 11 planu nie reguluje kwestii ciągów pieszo-jezdnych. Do zaprojektowanych ciągów pieszo-jezdnych nie ma zastosowania regulacja dotycząca dojazdów niewydzielonych. Stąd celowe i uzasadnione było zastosowanie § 14 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody Podlaskiego z 11 września 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Białostockiego z 7 czerwca 2023 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu M. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (ozn. nr 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15, 16), o pow. zabudowy - 96,84 m2 każdy, kubaturze - 689,65 m3 każdy i czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (ozn. nr 4, 5, 12, 13) o pow. zabudowy - 49,62 m2 każdy, kubaturze – 357,55 m3 każdy, w zabudowie bliźniaczej, wraz z miejscami postojowymi oraz instalacjami gazowymi wewnętrznymi i doziemnymi na działkach o nr ewid. [...] w obrębie ewid. S, jedn. ewid. S., powiat białostocki.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zasadniczy spór w sprawie dotyczy zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Supraślu z 20 września 2018 r. nr XLVI/572/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Solany) – czyli spełnienia przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy.

W związku z tym przed zasadniczymi rozważaniami sąd w pierwszej kolejności przedstawi kilka uwag ogólnych dotyczących charakteru prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynikających z tego obowiązków prawidłowej legislacji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt normatywny powinien być sporządzony zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Zapisy planu nie powinny być sformułowane nieściśle i niespójnie. Istotne znaczenie ma zatem zawarty w § 6 ZTP generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (vide: M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwaga do § 6, s. 33–34). Postulaty te znajdują swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (vide: T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i nast.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75, i tam przywołane orzeczenia TK). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Przy interpretacji zapisów planu miejscowego nie można też tracić z pola widzenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP według którego, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i to w zakresie, w jakim ograniczenie nie narusza prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. – na datę wydania zaskarżonej decyzji – z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepisy u.p.z.p. stanowią przykład na to, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń. W oparciu o m.in. art. 6 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest ustanowienie konkretnych zakazów w planie miejscowym. Jednak takie zakazy winny, po pierwsze - wynikać z obowiązujących przepisów, a po drugie - być jasno sformułowane. A zatem na podstawie postanowień planu miejscowego takie zakazy nie mogą być domniemywane (vide: m.in. wyroki NSA z 6 lutego 2014 r., II OSK 2132/12; z 11 stycznia 2018 r., II OSK 1087/17; pub. CBOSA). Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być zatem interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego ich brzmienia. Rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi naruszenie ustaleń tego planu. Nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (vide: wyroki NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2496/21; z 27 maja 2021 r., II OSK 2542/18; pub. CBOSA). W przypadku gdy interpretacja zapisów planu miejscowego prowadzi do rozbieżnych rezultatów, należy wybrać ten, który mniej godzi w prawo własności i związane z nią prawo do swobodnej zabudowy nieruchomości (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2007 r., P 13/06).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zapisy planu miejscowego jako aktu normatywnego powinny być sformułowane w sposób precyzyjny, jasny i spójny a wykładnia tych zapisów nie może być dokonywana w sposób rozszerzający na niekorzyść właściciela nieruchomości (inwestora).

Powyższe rozważania są istotne na gruncie sprawy niniejszej, gdyż jak słusznie zauważył organ odwoławczy, jej rozstrzygnięcie sprowadzało się do interpretacji zapisów planu.

W związku z tym w pierwszej kolejności pojawia się pytanie kto takiej interpretacji powinien dokonać czy autor planu (autentyczna wykładnia), czy organ rozstrzygający sprawę. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela aktualne stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że opinia autora planu odnośnie interpretacji jego zapisów może mieć charakter jedynie posiłkowy a nie zasadniczy (vide: wyrok NSA z 4 listopada 2020 r., II OSK 154/20; wyrok WSA w Białymstoku z 15 grudnia 2022 r., II SA/Bk 778/22; pub. CBOSA). Ostateczna ocena zapisów planu leży w gestii organu. Stąd jako bezzasadne w sprawie niniejszej należy uznać zarzuty dotyczące nieuzyskania opinii autora. Nie jest przy tym prawdą, że organy w sprawie niniejszej nie podjęły jakiejkolwiek próby dokonania wykładni autentycznej na podstawie opinii autora planu. Organ odwoławczy podjął próbę komunikacji z autorem planu, jednak bezskutecznie. Niemniej jednak jak już wywiedziono powyżej rozstrzygnięcie sprawy nie było uzależnione od uzyskania takiej opinii. Wiążąca jest bowiem interpretacja dokonana przez organ rozstrzygający sprawę.

Przechodząc do oceny interpretacji poszczególnych zapisów planu, sąd stwierdza, że stanowisko organu, o zgodności inwestycji z kwestionowanymi zapisami planu jest prawidłowe i zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszy zarzut podlegający rozważeniu przez sąd dotyczy niezgodności inwestycji z § 15 pkt 1 planu. Kwestię tę sąd rozważał działając z urzędu, gdyż zarzut w tym zakresie nie został sformułowany w skargach. Podniesiony był przez skarżącą Gminę na etapie postępowania administracyjnego w odwołaniu od pierwszej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Gmina zarzuciła wówczas, że inwestycja w rzeczywistości dotyczy budynków w zabudowie szeregowej a nie w zabudowie bliźniaczej z wydzielonymi samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, o czym świadczą przyjęte rozwiązania techniczne w dokumentacji budowlanej – oddzielne wejścia do każdego lokalu z zewnątrz, zamiast rozdzielenia tych wejść do lokali wewnątrz budynku; brak pełnej dyletacji pomiędzy budynkami; oddzielne połacie dachowe dla każdego lokalu. Zarzut w tym zakresie został ponownie sformułowany przez pełnomocnika Gminy na rozprawie, poprzez powołanie się na wyrok WSA w Białymstoku z 29 lutego 2024 r., II SA/Bk 906/23.

Oceniając ten zarzut w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że bezspornie inwestycja położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 15 MNU. Zgodnie z ww. regulacją na tym terenie ustala się przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolnostojącej lub bliźniaczej i zabudowa usługowa. Spór sprowadza się do tego czy projekt budowlany należy zakwalifikować jako obejmujący budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej z wydzielonymi samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (12 budynków jest dwulokalowych a 4 jednolokalowych), czy zatwierdzeniu, tak jak twierdzi skarżąca Gmina, podlegał projekt budowlany budowy domów w zabudowie szeregowej (szereg 3 lub 4 domów), co skarżąca łączy z uznaniem, że forma zaprojektowanego budynku dwulokalowego nakazuje traktować oba lokale jako w istocie dwa budynki jednorodzinne (jednolokalowe).

Odnosząc się do tak sformułowanego sporu w pierwszej kolejności nawiązując do wywodu dotyczącego nakazu jednoznaczności formułowania zapisów planu, stwierdzić należy że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (vide: wyrok NSA z 25 listopada 2009 r., II OSK 586/09, pub. CBOSA). Jak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z 9 września 2008 r. (II SA/Bd 499/08), stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Jako, że plan w sprawie niniejszej wyraźnie nie zakazuje zabudowy szeregowej, stwierdzić należy, że taka zabudowa jest dopuszczalna na terenie oznaczonym symbolem 15MNU. Przy czym jak zostanie wykazane poniżej, planowana inwestycja nie stanowi takiej zabudowy.

Uzasadniając stanowisko sądu w tym zakresie wskazać należy, że w art. 3 pkt 2a ustawy, zamieszczona została definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wprawdzie ustawa nie definiuje dokładnie poszczególnych rodzajów zabudowy jednorodzinnej, to jednak nie może to prowadzić do wniosku, że powołany wyżej przepis pozbawiony jest w tym zakresie znaczenia normatywnego.

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 27 października 2009 r. (II OSK 1601/08), prawidłowa wykładnia art. 3 ust. 2a, w tym użyte w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie "stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość", powinna być dokonana przy uwzględnieniu definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tą definicją każdy budynek - to obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Budynek mieszkalny jednorodzinny musi spełniać wszystkie cechy budynku (pkt 2) a nadto wymogi wskazane w pkt 2a, w tym stanowić "konstrukcyjnie samodzielną całość". Uwzględniając powyższe dla oceny czy mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej z wydzielonymi samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, czy też z odrębnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej znaczenie będzie miało, czy wszystkie części obiektu mogą funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny od siebie nawzajem, przy równoczesnym spełnianiu przez każdą z nich cech budynku z art. 3 pkt 2 ustawy (vide wyroki NSA z 10 sierpnia 2022 r., II OSK 687/21; z 2 marca 2022 r., II OSK 250/22; pub. CBOSA).

W ocenie sądu przedstawionych w zatwierdzonym projekcie budowlanym zespołu budynków mieszkalnych nie można było zakwalifikować jako budynków jednorodzinnych szeregowych, tak jak czyni to skarżąca Gmina. W istocie są to bowiem budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej z wydzielonymi samodzielnymi lokalami mieszkalnymi.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach, że cechą zabudowy bliźniaczej jest wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych dwóch budynków. Muszą to być obiekty konstrukcyjnie samodzielne, tak aby możliwa była rozbiórka jednego obiektu (wszystkich ścian) bez zagrożenia dla konstrukcji drugiego. Oba budynki muszą mieć zatem samodzielne przegrody budowlane, które jednak do siebie przylegają, gdyż są dobudowane. Zabudowa bliźniacza charakteryzuje się zatem tym, że dwa samodzielne konstrukcyjnie obiekty przylegają do siebie własnymi ścianami (vide: wyrok z 19 listopada 2020 r., II SA/Gl 570/20, pub. CBOSA). Obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian. Zabudowę bliźniaczą cechuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności (vide: wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2017 r., II SA/Kr 1063/17, pub. CBOSA). W wyroku NSA z 21 października 2016 r., II OSK 64/15 potwierdzona jest teza, że zabudowę bliźniaczą charakteryzuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. Przy czym dodano zastrzeżenie, że o ile zatem istnienie szczeliny dylatacyjnej nie jest elementem niezbędnym do uznania, że budynek jest "bliźniakiem", o tyle niewątpliwie dla takiego stwierdzenia niezbędne jest istnienie dwóch odrębnych ścian, np. przylegających do siebie.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że ocena przedłożonego projektu budowlanego pod kątem kwalifikacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego powinna być indywidulana i dokonywana nie tylko w oparciu o kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też powinna uwzględniać kryterium samodzielności funkcjonalnej. Przykładowo w wyroku NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18 przyjęto, że nawet jeżeli cały obiekt posiada wspólny fundament oraz dach, a obie części łączy jedna ściana murowana, ale jednak o podwyższonej izolacyjności akustycznej, wykonana z pustaków o grubości 25 cm lub z cegły pełnej o grubości 25 cm, a przy tym zaprojekowana od fundamentu aż po dach, przy braku części wspólnych powierzchni (np. poddasza) to takie cechy projektowanych budynków mogą świadczyć, że przewidziane w nich mieszkania zostały pomyślane jako przeznaczone do całkowitego niezależnego i samodzielnego funkcjonowania co uzasadnia potraktowanie ich w rzeczywiści za odrębne budynki, połówki bliźniaka mogą świadczyć o projektowaniu budynków całkowicie niezależnego i przeznaczonego do samodzielnego funkcjonowania.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że podstawowym kryterium przy kwalifikacji rodzaju zabudowy musi być kryterium konstrukcyjne. Nie można mówić o samodzielności funkcjonalnej bez samodzielności konstrukcyjnej. W sprawie niniejszej niezależne konstrukcyjnie są segmenty zabudowy bliźniaczej, gdyż pomiędzy nimi zostały zaprojektowane nie dość, że dwie odrębne ściany to ściany te posiadają także szczelinę dylatacyjną (te kwestie konstrukcyjne nie są sporne w sprawie niniejszej). Taka konstrukcja zapewnia możliwość samodzielnego i niezależnego od siebie nawzajem funkcjonowania każdego segmentu. Spór sprowadza się do tego czy wydzielone w ramach każdego segmentu lokale są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi czy też są to w istocie oddzielne budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej.

Jak już wyjaśniono, z definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynika dopuszczenie możliwości wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych (...). W wyroku z 22 lutego 2017 r., II OSK 1458/15, NSA wskazał, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w Prawie budowlanym nawiązuje do unormowań ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048) w ten sposób, że odwołuje się do "wydzielania lokali mieszkalnych", co stanowi domenę tej właśnie ustawy (o własności lokali). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb, przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Samodzielny lokal mieszkalny ma spełniać wymagania do korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem, przy uwzględnieniu stałego przebywania w nim ludzi, bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali oraz sprostać wymaganiom obrotu cywilnoprawnego. Analiza treści art. 2 ust. 2 ww. ustawy wskazuje jednoznacznie, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Lokal posiada cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca).

Odnosząc te uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że rozwiązania konstrukcyjne świadczą o tym, że w mamy do czynienia z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi a nie z samodzielnymi budynkami. Wydzielone lokale nie są bowiem samodzielne konstrukcyjne. Przede wszystkim dlatego, że nie posiadają odrębnych ścian zewnętrznych, nie przylegają do siebie własnymi ścianami, posiadają jedną wspólną ścianę. W orzeczeniach w których przyjmuje się, że jedna wspólna ściana nie przesądza o tym, że mamy do czynienia z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi a nie budynkami akcentuje się cechy wytrzymałościowe takiej ściany oraz to, że łączy ona budynki od fundamentu po dach bez żadnych części wspólnych. W sprawie niniejszej na wspólnej ścianie wewnętrznej międzylokalowej oparty jest wspólny strop nad pierwszą kondygnacją lokali. Oznacza to, że jeden lokal nie może funkcjonować samodzielnie bez drugiego. Oba lokale posiadają nierozerwalne połączenie konstrukcyjne. Brak jest możliwości usunięcia ściany międzylokalowej, która jest jednocześnie podparciem stropu dla obu budynków. Usunięcie tej ściany spowodowałoby zawalenie się budynku. Dlatego też należy stwierdzić, że prawidłowa jest kwalifikacja projektowanych budynków jako budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z wydzielonymi samodzielnymi lokalami mieszkalnymi. Oceny tej nie podważają takie rozwiązania projektowe jak podział w pionie tych lokali i oddzielne wejścia do każdego lokalu z zewnątrz, zamiast rozdzielenia tych wejść do lokali wewnątrz budynku jak również oddzielne połacie dachowe dla każdego lokalu. Mogłyby mieć one znaczenie przy ocenie samodzielności funkcjonalnej, która z uwagi na powiązania konstrukcyjne pozostaje bez znaczenia w sprawie niniejszej. Rozwiązania projektowe w tym zakresie mogą sprawiać wizualne wrażenie szeregu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, niemniej jednak jak już wywiedziono powyżej rozwiązania konstrukcyjne stanowiska takiego nie uzasadniają.

W sprawie niniejszej nie mógł znaleźć zastosowania powołany przez skarżącą Gminę wyrok WSA w Białymstoku z 29 lutego 2024 r., II SA/Bk 906/23, gdyż dotyczył innego stanu faktycznego, a jak wskazano powyżej ocena projektu budowlanego pod względem kwalifikacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego powinna mieć charakter indywidulany oparty na konkretnych rozwiązaniach projektowych. Wyrok ten dotyczył zgodności projektowanej inwestycji z § 14 ust. 1 tego samego planu z którego wynika, że na terenie oznaczonym symbolem 14 MN przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolnostojącej. Spór dotyczył tego czy zaprojektowany budynek stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący dwulokalowy czy dwa budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Z okoliczności faktycznych tej sprawy wynika, że budynki były połączone wspólną ścianą ale zaprojektowaną w garażu. Oba budynki nie przylegały do siebie bezpośrednio ale był oddzielone wspólną ścianą wykonaną pomiędzy garażami przylegającymi do tych budynków. Jedyne wspólne elementy pomiędzy tymi budynkami to jedna wspólna ściana w garażu i wspólna część dachu nad garażem. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w tym wyroku, że w takich okolicznościach faktycznych, kwestia wspólnej ściany w garażu nie może być kwestią nadrzędną zaprzeczającą funkcjonalnej samodzielności obydwu budynków. Oba budynki zostały połączone konstrukcyjne w taki sposób, że nic nie stoi na przeszkodzie ich konstrukcyjnego wydzielenia. Nie ma w nich bowiem takich wspólnych elementów konstrukcyjnych bez których nie mogłyby funkcjonować samodzielnie. W sprawie niniejszej, jak wywiedziono powyżej, takie wydzielenie nie jest konstrukcyjnie możliwe co też oznacza, że ewentualna samodzielność funkcjonalna ma znaczenie drugorzędne. Reasumując stwierdzić należy, że projektowana zabudowa odpowiada wyraźnie wskazanej i dopuszczonej przez plan zabudowie jednorodzinnej w formie bliźniaczej.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia § 9 ust. 1 pkt 1 planu. Przepis ten zawarty jest w rozdziale 5 planu dotyczącym "Szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości". Ustalono w nim minimalną powierzchnię działki na terenach oznaczonych symbolami MNU – 600 m2 dla zabudowy bliźniaczej i 1000 m2 dla zabudowy wolnostojącej. W zarzutach obydwu skarg podnosi się, że regulacja ta jest naruszona, gdyż każdy z zaprojektowanych budynków będzie miał powierzchnię 274,4 m2, co sprzeczne jest z uzasadnieniem planu, który miał na celu ograniczenie stopnia intensywności zabudowy.

W ocenie sądu nie można przyjąć, że ten zapis planu określa minimalną powierzchnię działek dla celów projektowych. Dotyczy on powierzchni działek w przypadku dokonywania podziału. Za pomocą tego zapisu planu nie mogą być osiągnięte założenia planu dotyczące ograniczenia intensywności zabudowy. Zdaniem sądu jeżeli uchwałodawca miał na celu ustalenie minimalnej powierzchni działek przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy, powstałych w wyniku podziałów, to taki zapis powinien zostać umieszczony w tytule rozdziału, lub też ustalenia odnośnie minimalnych powierzchni działek dla danej zabudowy powinny znaleźć się w osobnym rozdziale. Tymczasem w rozdziale 10 zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy i gabaryty obiektów" w którym zawarto parametry dotyczące zabudowy (m.in. gęstość zabudowy, udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, linii zabudowy), brak jest ustaleń odnośnie minimalnej powierzchni działki budowlanej dla danego rodzaju zabudowy. Istotnie, jak podnosi się w skargach, SKO w swoim postanowieniu wyraziło pogląd, że w przypadku kolejnego podziału – gdy inwestor będzie dążył do wydzielenia działek gruntu do obsługi poszczególnych budynków – wówczas biorąc pod uwagę ilość planowanych budynków – podział może doprowadzić do powstania działek o powierzchni mniejszej niż minimalna powierzchnia przewidziana w planie w zakresie podziału działek. Zastrzeżenie to jednak dotyczy kolejnego ewentualnego podziału działek, co nie jest przedmiotem sprawy niniejszej. Sprawa dotyczy pozwolenia na budowę do którego nie mają zastosowania minimalne powierzchnie działek o których stanowi sporna regulacja planu. Marginalnie podnieść należy, że inwestor na rozprawie wskazał, że przy sprzedaży status każdego lokalu będzie polegał na odrębnej własności lokalu. Wszyscy właściciele tych lokali będą współwłaścicielami w części ułamkowej każdej z tych działek.

Kolejne naruszenie dotyczy sprzeczności inwestycji z § 11 pkt 3 lit. a i c w zw. z § 4 pkt 8 planu. Zgodnie z tą regulacją w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji dopuszczono w planie realizację dojazdów niewydzielonych na rysunku planu, pod warunkiem spełnienia następujących wymagań: szerokość dojazdów niewydzielonych winna być nie mniejsza niż 6 m (lit. a); dla dojazdów niewydzielonych bez obustronnego przejazdu (zakończonych "ślepo") obowiązuje nakaz realizacji placów manewrowych umożliwiających dostęp pojazdom ratownictwa do wszystkich obsługiwanych przez nie działek budowlanych, przy czym minimalne parametry planu manewrowego nie mogą być mniejsze niż 12,5 x 12,5 m. W § 4 pkt 8 planu zawarto definicję dojazdów niewydzielonych i stwierdzono, że pod pojęciem tym należy rozumieć istniejący lub dopuszczony planem nieokreślony liniami rozgraniczającymi na rysunku planu fragment terenu niezbędny dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek i obiektów. Zdaniem skarżącej Gminy w sprawie powinna mieć zastosowanie regulacja zawarta w planie a nie regulacja z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia z tego powodu, że regulacja rozporządzenia dotyczy dojścia i dojazdu tylko do działek budowlanych, natomiast w projektowanej inwestycji mamy do czynienia z obsługą komunikacyjną działek i obiektów. Nadto, zdaniem Gminy, zaprojektowane ciągi pieszo-jezdne powinny spełniać parametry określone w planie. Odnosząc się do tego w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że definicja dojazdów niewydzielonych nie wymienia ciągów pieszo – jezdnych. Jednocześnie plan posługuje się tym pojęciem między innymi w § 12 pkt 5 lit. d. Oznacza to, zdaniem sądu, że ciągi pieszo – jezdne są dopuszczoną przez plan formą systemu komunikacji. Są przy tym odrębną kategorią komunikacji niż dojazdy niewydzielone, gdyż nie zostały wymienione w definicji tych dojazdów. Zapis § 11 planu nie reguluje kwestii ciągów pieszo-jezdnych. Do zaprojektowanych ciągów pieszo-jezdnych nie może mieć zatem zastosowania regulacja dotycząca dojazdów niewydzielonych. Stąd, zdaniem sądu, celowe i uzasadnione było zastosowanie § 14 rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia niewątpliwie mają nadrzędne znaczenie przy ocenie prawidłowości projektowanej inwestycji. Wypada w tym miejscu podkreślić, że uchwała rady gminy ustanawiająca akt prawa miejscowego musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Prawo miejscowe nie może więc regulować kwestii objętych przepisami rangi ustawowej i aktami wykonawczymi wydanymi na ich podstawie. Takie bowiem regulacje naruszają zasadę hierarchiczności aktów prawnych (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakimi są niewątpliwie także miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 marca 2019 r. II SA/Go 69/19; wyrok WSA w Białymstoku z 27 maja 2021 r., II SA/Bk 331/21; CBOSA). Dlatego w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że wykładnia aktów prawa miejscowego powinna w pierwszej kolejności zmierzać do takiego ich rozumienia, które nie będzie sprzeczne z normami aktów prawnych wyższego rzędu.

W świetle powyższego nie można przyjąć, że zaprojektowane ciągi pieszo-jezdne powinny spełniać parametry określone w planie dla dojazdów niewydzielonych. Zaprojektowane ciągi pieszo – jezdne spełniają warunki określone w § 14 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo- jezdnego pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Nie można też twierdzić jak podnosi Gmina, że regulacja zawarta w rozporządzeniu dotyczy tylko działek budowlanych. Jak stanowi ust. 3 § 14 rozporządzenia, do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. W sprawie niniejszej obie działki budowlane są skomunikowane z drogą publiczną poprzez zjazdy. Kwestia zapewnienia komunikacji dotyczyła zaprojektowanych budynków na tych działkach, które mogły być zgodnie z regulacją zawartą w ust. 3 § 14 rozporządzenia skomunikowane tylko za pomocą dojść o szerokości nie mniejszej niż 4,5 m. W konsekwencji należy przyjąć, że choć zapis § 11 pkt 3 lit. a i c planu wskazuje na dojazdy niewydzielone o szerokości nie mniejszej niż 6 m, to jednak norma ta nie wyklucza możliwości, którą daje § 14 ust. 2 rozporządzenia, czyli zapewnienia skomunikowania budynków na działkach inwestycyjnych poprzez dojścia i dojazdy, których szerokość nie będzie mniejsza niż 5 m. Warunek ten w sprawie niniejszej został spełniony.

Zdaniem sądu prawidłowo także oceniono zgodność inwestycji z § 8 pkt 2 lit. a planu. Z regulacji tej wynika, że w celu ochrony gleb, wód powierzchniowych i podziemnych przed zanieczyszczeniem nakazuje się utwardzenie lub uszczelnienie powierzchni zagrożonych zanieczyszczeniem, w tym zagrożonych zanieczyszczeniem substancjami szczególnie szkodliwymi dla środowiska wodnego, w tym substancji ropopochodnych, w sposób uniemożlwiający przedostanie się tych zanieczyszczeń do wód i do ziemi. W sprawie niniejszej zostały zaprojektowane miejsca postojowe z geokratki – utwardzenie wynosi 10 % a 90 % to powierzchnia biologicznie czynna. Zdaniem skarżącej Gminy powierzchnia ta powinna być w całości utwardzono, bo jest powierzchnią zagrożoną zanieczyszczeniem. Odnosząc się do tego wskazać należy, że żaden zapis planu, w tym również § 4 planu, stanowiący słowniczek pojęć użytych w uchwale, nie zawiera wyjaśnienia terminu "powierzchni zagrożonej zanieczyszczeniem". Nie można go jednoznacznie zdefiniować również w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Definicja taka nie wynika z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1311). Zgodnie z tą regulacją wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej: terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, portów, lotnisk, miast, dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych klasy G, a także parkingów o powierzchni powyżej 0,1 ha, w ilości, jaka powstaje z opadów o natężeniu co najmniej 15 l na sekundę na 1 ha, mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 75a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, o ile nie zawierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych. W ocenie sądu z regulacji tej nie można wywieść definicji powierzchni zagrożonej zanieczyszczeniem. Przepis ten dotyczy sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych pochodzących z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej. Nadmienić przy tym należy, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z parkingiem czyli powierzchnią terenu (§ 3 pkt 25 rozporządzenia) ale z pojedynczymi miejscami postojowymi. Nie ulega wątpliwości sądu, że przy braku sprecyzowania przez uchwałodawcę pojęcia powierzchni zagrożonej zanieczyszczeniem - sporną kwestię należy rozstrzygnąć na korzyść inwestora. Podkreślić należy, że regulacje prawa powszechnie obowiązującego (w tym aktów prawa miejscowego), przede wszystkim zaś przepisy, z których wynikają określone zakazy lub nakazy, muszą być konstruowane w taki sposób, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości co do treści i zakresu nakładanych na nich obowiązków. Jeśli nawet regulacje te zawierają zwroty niedookreślone lub wyrażenia wymagające prawodawczego zdefiniowania, to organ stanowiący dany akt normatywny powinien poprzez odpowiednie odesłania, definicje legalne lub inne konstrukcje normatywne zapewnić możliwość odkodowania treści obowiązków przez ich potencjalnych adresatów. Tylko taki standard stanowienia prawa jest w stanie zachować zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz przewidywalności działań organów państwa. Stąd przy braku definicji powierzchni zagrożonej zanieczyszczeniem nie można było wywodzić nakazu utwardzenia zaprojektowanych miejsc postojowych.

Słusznie także stwierdzono, że w sprawie nie miał zastosowania § 12 pkt 5 lit. d planu. Zgodnie z tą regulacją odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z dróg publicznych i wewnętrznych, utwardzonych dojazdów niewydzielonych i ciągów pieszo-jezdnych, terenów o powierzchni trwałej na terenach usługowych i produkcyjno-magazynowych oraz parkingów utwardzonych i parkingów gruntowych o powierzchni powyżej 0,1 ha powinno odbywać się do rowów odprowadzających, zbiorników retencyjnych, studni chłonnych lub kanalizacji deszczowej po jej realizacji, przy czym zrzuty wód deszczowych winny posiadać urządzenia podczyszczające na wylotach, o ile stanowią o tym obowiązujące przepisy odrębne. Zdaniem Gminy projektowana inwestycja obejmuje budowę parkingu o powierzchni 1362,4 m2 czyli przekraczającej 0,1 ha, a w konsekwencji regulacja ta ma zastosowanie w sprawie niniejszej. Zdaniem sądu powierzchnia taka nie wynika z przedłożonego projektu. Wynika z niego, że powierzchnia utwardzona wynosi 762,4 m2 (powierzchnia utwardzona dojścia i dojazdy 687,4 m2 plus 75 m2 powierzchnia utwardzona miejsc postojowych wykonanych z geokratki). W wielkości wskazanej przez Gminę została uwzględniona powierzchnia biologicznie czynna z zaprojektowanych miejsc postojowych z geokratki (675 m2) i powierzchnia utwardzona dojścia i dojazdy (687,4 m2) w sumie 1362,4 m2. Takie wyliczenie, w ocenie sądu, jest całkowicie niezrozumiałe, bo nawet przy założeniu Gminy, że miejsca postojowe powinny być w całości utwardzone to zsumowaniu powinna podlegać cała powierzchnia miejsc postojowych 750 m2 i powierzchnia utwardzenia dojść i dojazdów 687,4 m2 a nie tylko powierzchnia biologicznie czynna z miejsc postojowych z pominięciem powierzchni utwardzenia tych miejsc. Uwzględnienie powierzchni biologicznie czynnej jest przy tym nieprawidłowe, gdyż nie jest to powierzchnia utwardzona.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia § 7 pkt 1 lit. a planu wskazać należy, że regulacja ta na terenach MNU dopuszcza stosowanie na elewacjach budynków maksymalnie 4 barw w sposób odzwierciedlający tektonikę (rozrzeźbienie) elewacji budynku oraz podkreślający detal architektoniczny. W ocenie organu w regulacji tej mowa jest o barwach a nie odcieniach tej samej barwy. Stąd stwierdzono, że na elewacjach wykorzystano 3 barwy: białą, szarą oraz jasnobeżową (cegła elewacyjna). Barwa tudzież kolor szary występuje w odcieniu jasnym i ciemnym i nie są to odmienne barwy. Z kolei, zdaniem skarżących, skoro jedną z barw jest barwa jasnobeżowa, to dopuszcza się również istnienie barwy jasnoszarej i ciemnoszarej a to z kolei oznacza, że w sprawie zaprojektowano 5 barw zamiast dopuszczalnych czterech. W ocenie sądu zarzut ten nie ma charakteru istotnego a więc takiego, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, że kolorystyka została zaprojektowana w barwach, odcieniach czy też kolorach w podobnej tonacji – biało - szaro - beżowej. Nie są to barwy na tyle się różniące, że mogłyby mieć wpływ na estetykę budynków.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie prawidłowo oceniono zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Prawidłowo także oceniono zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 2 ustawy). Oceny tej nie podważa zarzut dotyczący naruszenia § 23 rozporządzenia. Sąd podziela stanowisko organu, że w sprawie niniejszej miał zastosowanie wyjątek określony w ust. 4 tej regulacji, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie określa się. Prawidłowa jest także ocena kompletność przedłożonego projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego. W konsekwencji brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy).

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zarzut dotyczący tego, że kwestionowana w sprawie niniejszej decyzja została wydana z pominięciem stanowiska Wojewody wyrażonym w pierwszej decyzji kasacyjnej z 11 maja 2022 r. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy na charakter prawny i istotę decyzji kasacyjnej wydawanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.

Według art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać mu treści rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, Prawo i Życie 1991, nr 3, s. 15). Wskazania organu odwoławczego mogą dotyczyć wyłącznie osiągnięcia rezultatu w postaci uwzględnienia określonych okoliczności przy wydawaniu decyzji, w szczególności wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. W takim tylko zakresie wskazania te uznawane są za wiążące. Organ odwoławczy, przekazując na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać temu organowi przyszłego rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji nie jest również związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego (K. Glibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 706). W wyroku z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, NSA wskazał, że organ administracyjny pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu drugiej instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ pierwszej instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ drugiej instancji, uchylając decyzję, formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia. Zalecenia organu odwoławczego mają na celu zobowiązanie organu pierwszej instancji jedynie do wyjaśnienia wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych (por. A. Golęba: H. Knysiak-Molczyk (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 947). W żadnym z przepisów kodeksu nie ustanowiono stanu związania organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, treścią wykładni mogącego znaleźć zastosowanie w sprawie prawa materialnego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 lutego 2013 r., II SA/Wr 796/12; pub. CBOSA). Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i organ pierwszej instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (vide wyroki NSA z 10 stycznia 2012 r., II OSK 1998/10; z 12 października 2011 r., II OSK 1424/10, pub. CBOSA). Decyzja kasacyjna nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, zaś przy ponownym rozpatrywaniu sprawy postępowanie toczy się od początku, w sposób samodzielny, nieskrępowany ocenami prawnomaterialnymi zawartymi w decyzji odwoławczej (vide: wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11; pub. CBOSA). Stąd bezzasadny pozostaje zarzut związania organów w sprawie niniejszej wytycznymi zawartymi w decyzji kasacyjnej z 11 maja 2022 r.

Mając powyższe na uwadze skargi zostały oddalone na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).