Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. C. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 24 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji XXII Liceum Ogólnokształcącego [...] 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem; 2. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz skarżącej T. C. kwotę 557,00 ( pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 24 listopada 2011 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 12 pkt 8 lit. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2022r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] o likwidacji z dniem 31 sierpnia 2012 roku [...] Liceum Ogólnokształcącego przy ul. [...] w G..

T. C. pismem z dnia 2 lipca 2012 r. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wskazanej wyżej uchwały jako niezgodnej z prawem. Podniosła, że likwidacja szkoły została uzasadniona zmniejszeniem się liczby uczniów, lecz jest to spowodowane systematyczną likwidacją oddziałów. Szkoła jest doskonale wyposażona, a jej niekwestionowane zalety były podstawą jej wyboru przez uczniów i ich rodziców. Zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 zd. drugie ustawy o systemie oświaty przez brak zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów ostatnich klas.

Rada Miasta nie ustosunkowała się do wezwania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę T. C., powołując się na przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 92 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, wniosła o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

– art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez oparcie uchwały na pozytywnej opinii kuratora oświaty w sprawie likwidacji, opracowanej na podstawie nierzetelnych i niekompletnych danych uzasadniających rzekomo likwidację [...] Liceum Ogólnokształcącego w G.,

– art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez zaniechanie zawiadomienia w przepisanym prawem 6 miesięcznym terminie poprzedzającym termin planowanej likwidacji Liceum rodziców wszystkich uczniów.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że Rada Miasta, podejmując decyzję o likwidacji liceum miała na względzie dane zawarte w "Propozycji zmian w sieci gdańskich placówek oświatowych na lata 2011-2014". Nieprawidłowa interpretacja danych, dotyczących przede wszystkim porównania kosztów edukacji w Zespole Szkół Budowlano-Architektonicznych z innymi placówkami doprowadziła do wyciągnięcia błędnych wniosków. Zestawienie kosztów kształcenia w Zespole ze średnimi kosztami kształcenia ucznia w liceum było manipulacją danymi. Porównanie tych średnich musiało wykazać mniejszą opłacalność funkcjonowania Zespołu, w którego skład wchodzi także technikum, którego koszty utrzymania są znacznie wyższe aniżeli liceów ogólnokształcących. Zdaniem skarżącej okoliczności te poddają w wątpliwość kompletność i prawidłowość opinii kuratora oświaty, opracowanej w oparciu o przedstawione informacje.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty podnosząc, że błędne było założenie, że nie istnieje potrzeba zawiadomienia rodziców uczniów klas trzecich o likwidacji szkoły. W przypadku konieczności powtarzania ostatniej klasy kwestia likwidacji szkoły może dotyczyć tych uczniów w sposób szczególnie dotkliwy. Podniosła , że likwidacja liceum i oddelegowanie jej uczniów do całkiem innych placówek może stanowić trudne i niepotrzebne doświadczenie dla osób, które świadomie dokonały wyboru tej, a nie innej placówki oświatowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że opinia kuratora została podjęta w oparciu o uchwałę intencyjną nr [...] Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2011r., która została przedłożona Kuratorowi Oświaty wraz z pismem z dnia 21 października 2011 r., wskazującym na szerszy proces restrukturyzacji placówek oświatowych na terenie G., który rozpoczął się już 2004 r., w związku ze zmniejszającą się liczbą uczniów. Radnym oraz rodzicom uczniów przekazane zostały dane przedstawione w opracowaniu sporządzonym w listopadzie 2011r. przez organ prowadzący, które wskazują jako uzasadnienie likwidacji przede wszystkim demografię, brak zapewnionych etatów dla nauczycieli przedmiotów zawodowych, odbywanie przez uczniów praktycznej nauki zawodu, brak ekonomicznego uzasadnienia. Art. 59 ustawy o systemie oświaty nie wskazuje, jakimi przesłankami winien kierować się organ prowadzący, by podjąć decyzję o zamiarze likwidacji szkoły; zdaniem organu leżą one w sferze pewnej swobody działania jednostki samorządu terytorialnego.

Organ wskazał, że podjęto szereg czynności zmierzających do poinformowania wszystkich rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. W dniu 2 czerwca 2011 r. odbyło się ogólnoszkolne zebranie rodziców uczniów, zostały przeprowadzone liczne spotkania, informacje zamieszczane były w Dzienniku Elektronicznym, wychowawcy klas powiadamiali rodziców przez uczniów o terminach spotkania z przedstawicielami organu prowadzącego, rodziców uczniów kontynuujących naukę poinformowano listownie. Organ dopełnił wszelkich formalności dotyczących powiadomienia rodziców uczniów, przy czym forma powiadomienia może być dowolna – pisemna lub w drodze zwołania zebrania rodziców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tj. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz.2572 ze zm.) zakładanie i prowadzenie szkół ponadgimnazjalnych ( a do takich należą licea ogólnokształcące) należy do zadań własnych powiatu.

Zgodnie z art. 92 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1592 ze zm.), ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu ( a takim miasto jest G.) , w tym zasady sprawowania nadzoru, określa ustawa o samorządzie gminnym.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm.) w art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może- po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia –zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia w myśl art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym pismem z dnia 2 lipca 2012 r. ( data stempla pocztowego k.12), które do organu wpłynęło w dniu 5 lipca 2012 r. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Skarżąca następnie wniosła skargę na przedmiotową uchwałę opatrzoną datą 21 sierpnia 2012 r. w sierpniu 2012 r. ( data stempla nieczytelna k. 48), która do organu wpłynęła w dniu 27 sierpnia 2012 r. Skarga została wniesiona przed datą, kiedy miało dojść do zlikwidowania przedmiotowego Liceum Ogólnokształcącego, czyli przed dniem 31 sierpnia 2012 r.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżąca wniosła skargę w terminie przewidzianym przepisem art. 53 § 2 p.p.s.a. , czyli w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia , bowiem organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Przypomnieć należy, że w myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 ( publ. ONSA/WSA 2007/3/60), przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżąca T. C. jest matką ucznia likwidowanego Liceum Ogólnokształcącego. Podjęcie zaskarżonej uchwały o likwidacji szkoły, której uczniem był jej syn narusza w ocenie Sądu jej interes prawny- dokonała wyboru tego, a nie innego liceum ogólnokształcącego z powodu walorów tej placówki. Szkoła została wyposażona w Internet, przenośne komputery w każdej sali, interaktywne tablice, salę gimnastyczną z siłownią. Likwidacja wybranej szkoły powoduje, że jej dziecko będzie musiało kontynuować naukę w innej szkole. Konsekwencją podjęcia zaskarżonej uchwały jest pozbawienie skarżącej uprawnienia kształcenia dziecka w wybranej szkole.

W tej sytuacji możliwe jest dokonanie oceny legalności zaskarżonej uchwały. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10 ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) , uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz.854 ze zm.) , z tym, że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2.

Art. 19 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych stanowi, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

W sprawie niniejszej tryb przewidziany w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych został dochowany- projekt zaskarżonej uchwały o likwidacji [...] LO został przedstawiony przy pismach z dnia 14 listopada 2011 r. związkom zawodowym- "A" w G. ( k. 79, 85) oraz ZNP w G. ( k. 96, 102), związki te przedstawiły swe negatywne opinie pismami – odpowiednio- z dnia 18 listopada 2011 r. ( k. 91- 92) i z dnia 15 listopada 2011 r. ( k.108 ), a organ administracji poinformował związki na piśmie, z podaniem uzasadnienia, o odrzuceniu stanowiska związków ( pisma z dnia k. 93-94; k.109-110).

Nadmienić należy, że skarżąca nie podnosiła w skardze zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Podnosiła natomiast zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, na podstawie których zaskarżona uchwała została podjęta. Przepisy te stanowią:

Art. 59. 1. Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

2. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty skonkretyzowany został przez wskazanie, że nie wszyscy rodzice uczniów [...] Liceum Ogólnokształcącego w G. zostali zawiadomieni o planowanej likwidacji ( czyli zamiarze likwidacji) tej szkoły.

Mimo takiego zarzutu skargi organ nie wykazał, by rodzice wszystkich uczniów [...] Liceum Ogólnokształcącego faktycznie zostali o zamiarze likwidacji szkoły zawiadomieni.

Liceum miało być zlikwidowane z dniem 31 sierpnia 2012 r. , wobec czego powiadomienie o zamiarze likwidacji powinno nastąpić nie później niż 28 lutego 2012 r.

Jak wynika z informacji i dokumentów przedłożonych przez organ, w roku szkolnym 2011/2012 wystosowano imienne zawiadomienia do rodziców uczniów oddziałów (klas) pierwszych i drugich przedmiotowego liceum ogólnokształcącego. Zawiadomienia w takiej formie nie były wystosowane do rodziców uczniów, będących uczniami oddziałów (klas) trzecich. Uczniowie ci byli w roku szkolnym 2010/2011 uczniami klas drugich. Jak twierdzi organ, w roku szkolnym 2010/2011 rodzice uczniów ( w tym rodzice uczniów, którzy w roku szkolnym 2011/2012 byli uczniami klas III ) byli zawiadamiani o zamiarze likwidacji liceum na spotkaniach rodziców w dniach 2 i 15 czerwca 2011. Organ administracji przedłożył listę z dnia 2 czerwca 2011 r. rodziców uczniów Zespołu Szkół Budowlano- Architektonicznych, ( w skład którego wchodziło przedmiotowe Liceum) będących "przeciwko likwidacji (...) Zespołu Szkół Budowlano- Architektonicznych", której to listy nie można jednak utożsamiać z listą obecności na spotkaniu w dniu 2 czerwca 2011 r., a tym bardziej z listą obecności rodziców wszystkich uczniów .

W tym miejscu wskazać należy, że rozwiązanie Zespołu Szkół Budowlano- Architektonicznych w G. nastąpiło odrębną uchwałą , zaskarżoną także przez skarżącą T. C. skargą do tutejszego Sądu. Sprawa nosi sygn. akt III SA/Gd 654/12.

W skład Zespołu Szkół Budowlano- Architektonicznych wchodziło nie tylko [...] Liceum Ogólnokształcące, ale także Technikum nr [...]. Każda szkoła miała po kilka oddziałów ( klas) . Wspomniana wyżej lista z dnia 2 czerwca 2011 r. jest częściowo nieczytelna. Nie wynika z niej ani to, do których klas uczęszczali uczniowie, których "protestujący" rodzice podpisali się na liście, ani nawet do której z wyżej wymienionych dwóch szkół uczęszczali. Lista osób przeciwko likwidacji Zespołu Szkół nie jest też dowodem na poinformowanie rodziców o zamiarze likwidacji konkretnie [...] Liceum Ogólnokształcącego, bo mowa w niej jest o Zespole Szkół.

Z kolei - jak wynika z pisma Dyrektora Zespołu Szkół Budowlano – Architektonicznych do Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego w G. z dnia 28 marca 2012 r. ( k.31-32) , lista obecności na spotkaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. - zaginęła.

Z treści art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wyraźnie wynika, że organ prowadzący jest zobowiązany do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów. W przepisie tym brakuje jakichkolwiek wyłączeń, dotyczących kręgu osób określonych przywołanym przepisem. Zawiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły warunkuje prawidłowość całej procedury zmierzającej do likwidacji danej placówki. Rodzice wszystkich uczniów mają prawo- zagwarantowane postanowieniami ustawy o systemie oświaty- do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji szkoły i to w terminie nie późniejszym, niż 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Likwidacja szkoły, w której uczy się dziecko, dotyczy ważnych spraw życiowych rodziców. Formy powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły ustawa nie określa, należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 66/07 ( publ. LEX nr 334163), że nie można domniemywać tego, czy rodzic został zamiarze likwidacji szkoły zawiadomiony.

W niniejszej sprawie brak potwierdzenia, by o zamiarze likwidacji szkoły zostali poinformowani rodzice uczniów trzecich klas Liceum w roku szkolnym 2011/2012. Imienne zawiadomienia zostały wystosowane jedynie dla rodziców uczniów klas I i II, z pominięciem rodziców uczniów klas trzecich , a tego rodzaju wyłączeń przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują. Organ powołał się na organizowanie zebrań rodziców, nie wykazał jednak, by osoby te zostały rzeczywiście zawiadomione o zamiarze likwidacji szkoły przez organ prowadzący szkołę w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Podkreślenia wymaga, że nie jest istotne, że skarżąca jako rodzic ucznia I klasy o zamiarze likwidacji szkoły została zawiadomiona. Brak zawiadomienia rodziców wszystkich uczniów o zamiarze zlikwidowania placówki oświatowej jest obiektywnym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nie łączącym się z interesem prawnym strony skarżącej, podnoszącej zarzut takiego naruszenia.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że powyższe naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty powoduje wadliwość zaskarżonej uchwały. Wadliwość ta powoduje, że skarga - co do zasady - powinna zostać uwzględniona.

Na marginesie jedynie , odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez oparcie uchwały na pozytywnej opinii Kuratora Oświaty opartej na nierzetelnych i niekompletnych danych przekazanych temu organowi stwierdzić trzeba, że to organ ten, jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny powinien ocenić, czy przedłożone mu do zaopiniowania dokumenty są wiarygodne i kompletne, a gdyby miał w tej kwestii wątpliwości powinien dążyć do ich usunięcia. Z przedłożonych dokumentów nie wynika, by organ ten miał jakiekolwiek zastrzeżenia do przedłożonych dokumentów. Także skarżąca nie wykazała, by kierowała do Kuratora zastrzeżenia dotyczące dokumentów związanych z likwidacją szkoły. Przypomnieć też należy, że art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty zezwala na zlikwidowanie szkoły po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Warunek zasięgnięcia opinii takiego organu w niniejszym przypadku został spełniony. Omawiany przepis nie sprzeciwiałby się podjęciu uchwały o likwidacji szkoły nawet wówczas, gdyby opinia kuratora oświaty była negatywna.

W tej sytuacji trudno mówić o naruszeniu art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Z uwagi na to, że upłynął rok od podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd na podstawie art. 94 ust. 2 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł, że jest ona niezgodna z prawem.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.