Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w przedmiocie zasiłku okresowego postanowił: odrzucić skargę.

Dnia 6 grudnia 2017 r. D. Z. złożył osobiście skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 i 2 kpa i wniósł o: zobowiązanie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, że 19 października 2017 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie "S." złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku okresowego. W odpowiedzi na ten wniosek pracownik socjalny wyznaczył termin wywiadu środowiskowego na dzień następny. Ponadto został telefonicznie poinformowany o konieczności dołączenia oświadczenia swojej matki o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego oraz, że po uzupełnieniu tego braku zostanie wydana decyzja przyznająca świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w kwocie po 317 zł miesięcznie. Dnia 24 października 2017 r. żądane oświadczenie zostało złożone.

Dalej autor skargi podkreślił, że 29 listopada 2017 r. złożył na podstawie art. 37 kpa ponaglenie do załatwienia sprawy do SKO, które pozostaje bez odpowiedzi, co jednak nie pozbawia go prawa złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ w postanowieniu NSA z 7 listopada 2013 r. sygn. akt I OZ 1024/13 orzeczono, że: "Skoro warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność jest samo złożenie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 kpa, to skarga ta jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie zostanie rozpatrzone oraz niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia w razie rozpatrzenia tego zażalenia. Dla dopuszczalności skargi wystarczy więc, aby zachowana była następująca kolejność czynności: najpierw wnosi się zażalenie na podstawie art. 37 § 1 kpa, a następnie wnosi się skargę do sądu administracyjnego. Nie ma wymogu, aby przed wniesieniem skargi upłynął ustawowy termin do załatwienia zażalenia przez organ wyższego stopnia''.

Wnoszący skargę także dodał, że Dyrektor MOPR dotychczas nie wydał stosownego aktu, co oznacza, że od dnia złożenia skargi, jego wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wnioskiem z 19 października 2017 r. skarżący zwrócił się o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Decyzją z [...] żądana pomoc została przyznana. Jednocześnie przygotowując wydruk decyzji pracownik omyłkowo zamiast przelewu przyznanej pomocy na konto bankowe wybrał wypłatę gotówki w kasie MOPR. Omyłkowo także termin realizacji świadczenia zamiast na 23.11.2017 r. ustalono na 30.11.2017 r. Organ wyjaśnił też, że praktyką jest, że w sytuacji, gdy wypłata następuje w kasie, strona w tym samym dniu odbiera decyzję w siedzibie Ośrodka. W dniu 30 listopada 2017 r. pracownik socjalny próbował skontaktować się telefonicznie z wnioskodawcą, a także udał się do jego miejsce zamieszkania celem ustalenia, dlaczego nie zgłosił się po odbiór przyznanej pomocy, jednak nikogo nie zastał. Do 5 grudnia 2017 r. skarżący nie odebrał zasiłku okresowego z kasy oraz decyzji przyznającej pomoc. Organ dodał, że 5 grudnia 2017 r. została do skarżącego wysłana za pośrednictwem poczty decyzja, a [...] przelano na konto kwotę przyznanego zasiłku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", gdyż została wniesiona przedwcześnie, tj. przed upływem ustawowego terminu na rozpoznanie ponaglenia (art. 37 § 5 kpa).

Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935) do Kodeksu postępowania administracyjnego została wprowadzona nowa instytucja prawna służącą zwalczaniu bezczynności organów i przewlekłości prowadzonych przez nie postępowań - ponaglenie.

Zgodnie z art. 37 § 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

§ 2. Ponaglenie zawiera uzasadnienie.

§ 3. Ponaglenie wnosi się:

1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;

2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

§ 4. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.

§ 5. Organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania.

§ 6. Organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym:

1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości:

a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone,

b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

§ 7. Organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu.

§ 8. W przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Należy zauważyć, że ponaglenie wprowadzone do kpa ww. nowelizacją zastąpiło stosowane wcześniej w analogicznych przypadkach: zażalenie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei podstawową przesłanką skutecznego wniesienia skargi, tj. przesłanką jej dopuszczalności, jest "wyczerpanie środków zaskarżenia" (jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie) – o czym stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. Na gruncie tego przepisu – w stanie prawnym sprzed nowelizacji z 7.04.2017 r. – w odniesieniu do skarg na bezczynność, poprzedzanych ponagleniem z art. 141 Ordynacji podatkowej albo zażaleniem z art. 37 kpa (odpowiednio: wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa), niejednolicie formułowane było zapatrywanie co do tego, czy dla wypełnienia warunku "wyczerpania" środków zaskarżenia konieczne było nie tylko uprzednie wniesienie, ale i rozpoznanie takiego ponaglenia albo zażalenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się w tej kwestii dwa stanowiska.

1. Głównie na gruncie spraw administracyjnych rozpoznawanych w postępowaniu podatkowym i celnym – tj. spraw, co do których znajduje zastosowanie ponaglenie z art. 141 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201), dalej "O.p." – sądy przyjmowały (i nadal przyjmują), że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść dopiero po rozpatrzeniu ponaglenia przez właściwy organ, ewentualnie po bezskutecznym upływie okresu umożliwiającego organowi dokonanie czynności, o których mowa w art. 141 § 2 O.p. (por. m.in. wyrok NSA z 14.02.2006 r., I FSK 588/05, a także postanowienia NSA: z 14.02.2006 r., I FSK 588/05; z 10.11.2009 r., II FSK 1413/09; z 19.11.2009 r., II FSK 1913/09; z 05.11.2010 r., I GSK 383/09; z 25.11.2010 r., II GSK 1350/10; z 13.12.2012 r., I FSK 1643/12; z 19.07.2013 r., I FSK 1325/13; z 13.06.2014 r., II FSK 1530/12).

2. Z kolei w sprawach rozpatrywanych przez organy administracji w trybie kpa, Naczelny Sąd Administracyjny zajmował stanowisko odmienne – na które powołuje się również skarżący w swojej skardze – zgodnie, z którym skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie (odpowiednio: wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) złożone na podstawie art. 37 kpa (w brzmieniu sprzed nowelizacji) zostanie rozpatrzone przez właściwy organ, ani też jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego – warunkiem jest samo wniesienie zażalenia albo wezwania (por. m.in. postanowienia NSA: z 4.07.2012 r., II OSK 1478/12; z 10.10.2013 r., I OZ 893/13; z 2.04.2015 r., II OSK 603/15; a także wyroki NSA: z 2.07.2015 r., II OSK 2407/14; z 6.10.2015 r., II OSK 1046/15 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W ocenie Sądu wejście w życie nowelizacji z 7.04.2017 r. i wprowadzenie do kpa nowej regulacji ponaglenia, uzasadnia rewizję dotychczasowego stanowiska judykatury w kwestii przesłanek dopuszczalności skargi, w kontekście wymogu "wyczerpania" zażalenia oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 kpa (w brzmieniu sprzed nowelizacji) – w kierunku konsekwentnie przyjmowanym przez NSA w odniesieniu do wymogu wyczerpania ponaglenia z art. 141 Op.

Przechodząc do uzasadnienia powyższego stanowiska należy podkreślić, że Sąd w składzie orzekającym w całości w tym względzie podziela i uznaje za swój pogląd wyrażony w postanowieniu WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 70/17, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.

Podkreślenia wymaga, że nowelizacją z 7.04.2017 r. zmieniono także treść art. 52 § 2 p.p.s.a., zawierającego definicję legalną terminu "wyczerpanie środków zaskarżenia", m.in. poprzez dodanie do zamieszczonego w tym przepisie wyliczenia "środków zaskarżenia" podlagających "wyczerpaniu", instytucji ponaglenia. W konsekwencji po nowelizacji przepis ten stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

W świetle cytowanego przepisu obecnie nie może być już wątpliwości co do tego, że ponaglenie jest "środkiem zaskarżenia" (a nie jakimś innym, bliżej nieokreślonym, środkiem prawnym) oraz że przed wniesieniem skargi musi dojść do "wyczerpania" tego środka w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się zaś jako zasadę, że o wyczerpaniu dyspozycji przewidzianej w art. 52 § 1 p.p.s.a. można mówić dopiero po rozpoznaniu przez organ wniesionego środka zaskarżenia. Niezachowanie przewidzianego w tym przepisie trybu ma miejsce zarówno wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ (por. postanowienia NSA: z 26.10.2012 r., I OSK 2593/12; z 06.02.2013 r., I OSK 116/13; z 06.03.2013 r., II GSK 218/13; z 24.07.2013 r., II GSK 1355/13, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu powyższa zasada wymaga modyfikacji, wynikającej z funkcji tego środka zaskarżenia – jako służącego zwalczaniu opieszałości organów. Albowiem sprzeczna z taką funkcją byłaby niewątpliwie konieczność oczekiwania każdorazowo – bezterminowo – na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia otwierające drogę do wniesienia skargi. Dlatego wzorem orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 141 O.p. należy uznać, że także do wymaganego w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. "wyczerpania środka zaskarżania" w postaci ponaglenia z art. 37 kpa dojdzie nie tylko w przypadku faktycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ, ale także w razie bezskutecznego upływu ustawowego terminu na jego rozpatrzenie. Nie wystarcza natomiast samo wniesienie tego środka do organu.

W myśl art. 37 § 5 kpa właściwy organ rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. W praktyce termin ten może ulec pewnemu wydłużeniu w związku z zastrzeżonym w art. 37 § 4 kpa, maksymalnie 7-dniowym terminem na przekazanie ponaglenia przez skarżony organ prowadzący postępowanie, organowi wyższego stopnia. W konsekwencji należy przyjąć, że ustawowy termin na rozpoznanie ponaglenia przez organ wyższego stopnia wynosi nie więcej niż 14 (7+7) dni, licząc od dnia otrzymania ponaglenia przez skarżony organ. Nie jest to zatem termin, który w sposób nadmierny przyczyniałby się do przedłużania postępowania. Dodać również należy, że wprowadzenie przez ustawodawcę do art. 37 § 5 kpa owego szczególnego, w dodatku bardzo krótkiego, terminu na rozpatrzenie ponaglenia, nieaktualnym czyni argument podnoszony dotychczas przez zwolenników ograniczania wymogu "wyczerpania środka zaskarżenia" do samego wniesienia zażalenia z art. 37 kpa (sprzed nowelizacji), o braku takiego terminu i związanej z tym konieczności posiłkowania się ogólnym, dłuższym, bo co do zasady jednomiesięcznym, terminem załatwienia sprawy.

Przedstawiona wyżej interpretacja wymogu "wyczerpania środka zaskarżenia" w przypadku ponaglenia z art. 37 kpa nie stoi w sprzeczności z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a. – dodanego nowelizacją z 7.04.2017 r., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Użyte w tym przepisie określenie "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" musi być bowiem interpretowane w kontekście art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz pozostałych przepisów zamieszczonych w art. 53 p.p.s.a, a zwłaszcza w jego § 1, 2 i 3, które zakreślają w istocie tylko końcowe terminy do wniesienia skargi. W tym kontekście analizowany art. 53 § 2b p.p.s.a. może być rozumiany jako znoszący tego rodzaju (końcowy) termin w przypadku skarg na bezczynność (co stanowi w istocie potwierdzenie ukształtowanej, już na długo przed ww. nowelizacją, praktyki orzeczniczej). Odmienna interpretacja analizowanego przepisu, przedstawiona w uzasadnieniu projektu rządowego ww. nowelizacji (zob. druk nr 1183 Sejmu RP VIII kadencji) – jako zwłaszcza oparta na selektywnej prezentacji wyłącznie praktyki orzeczniczej wypracowanej na kanwie zażaleń z art. 37 kpa, zaś pomijająca milczeniem praktykę ukształtowaną na tle ponaglenia z art. 141 O.p. – nie wydaje się dostatecznie przekonująca, ani trafna.

Na rzecz przyjmowanego tu stanowiska przemawiają także względy funkcjonalne i celowościowe. Zauważyć należy, że wniesienie skargi przed upływem terminu na rozpoznanie ponaglenia przez organ nie powinno być uznane za wyczerpanie przez stronę skarżącą środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a., już z tego względu, że dopuszczenie takiej możliwości czyniłoby art. 37 kpa zupełnie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ wyższego stopnia – mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości – iluzorycznym i pozbawionym sensu. Katalog uprawnień organu wyższego stopnia przewidziany w art. 37 § 6 kpa wymaga, aby organ ten mógł poznać i przeanalizować treść ponaglenia, co pozwoliłoby mu – w razie zasadności ponaglenia – na wyznaczenie opieszałemu organowi terminu załatwienia sprawy oraz wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości.

Jest to o tyle istotne, że w polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy zawiodły (wyczerpały się). Na tle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a można więc wręcz mówić o generalnej zasadzie subsydiarności skargi sądowej (zob. postanowienie NSA z 19.07.2013 r., I FSK 1325/13, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (trwając w bezczynności lub działając przewlekle) stronie przysługuje środek ochrony – ponaglenie składane do organu wyższego stopnia. To ten organ, a nie Sąd, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy wszczętej żądaniem strony (por. postanowienie NSA z 17.05.2012 r., I OSK 914/12, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). I to te instrumenty powinny być przede wszystkim wdrożone.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący wniósł osobiście, za pośrednictwem Dyrektora MOPR, ponaglenie do SKO 29 listopada 2017 r., a już 6 grudnia 2017 r. wniósł skargę do Sądu. Skoro od wniesienia ponaglenia do złożenia skargi upłynęło tylko 7 dni, to zakreślony organowi wyższego stopnia w art. 37 § 5 kpa termin na rozpatrzenie ponaglenia nie został wyczerpany.

Zatem skarga została wniesiona przedwcześnie i jako taka była niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę odrzucił.