Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi SM na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, SM (dalej: "skarżący") jako przedmiot zaskarżenia wskazał bezczynność Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 15 grudnia 2025 r. skarżący zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zgłoszenia dokonanego przez Burmistrza odnośnie podejrzenia fałszowania dokumentów, przekazanego w czerwcu 2025 r. Prokuraturze w [...] (sygn. akt. [...]). Skarżący wniósł o przesłanie wniosku skierowanego w tej sprawie

Zdaniem skarżącego, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił wnioskowanej informacji w sposób określony we wniosku, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Powyższe stanowiło naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Burmistrza do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Burmistrz podniósł, że pismem z 29 grudnia 2025 r. poinformował skarżącego, że wnioskowanego dokumenty zostały przekazane do Prokuratury Okręgowej w [...] i Organ ich nie posiada. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał stan bezczynności, bowiem udostępnieniu podlegają tylko informacje publiczne będące w posiadaniu organu, do którego wystąpiono z wnioskiem. Niezależnie od powyższego Burmistrz podkreślił, że ewentualne udostępnienie wnioskowanych informacji podlega ograniczeniom wynikającym z regulacji karnoprocesowych oraz z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) dalej: "p.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.

Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W razie natomiast nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2022 r. "bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z 16.07. 2020 r., I GSK 631/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie skarżący wystąpił jako do organu z wnioskiem o udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) (dalej także: u.d.i.p.). Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Dodać też należy, że skarżący złożył skargę jako mieszkaniec [...], a nie jako radny Rady Miasta [...], pełniący funkcję przewodniczącego, co wynika z pisma procesowego skarżącego z 27 marca 2025r. (karta akt sądowych nr 23), co otworzyło drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta [...], polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej w postaci odpisu zgłoszenia dokonanego przez Burmistrza Miasta [...] do Prokuratury w [...] o możliwości popełnienia przez skarżącego fałszowania dokumentów w trybie. Zgłoszenie było dokonane w czerwcu 2025r. i według uzyskanych informacji zostało już zakończone. W związku z powagą sprawy zwrócił się wnioskiem z 15 grudnia 2025r. w trybie na podstawie przepisów u.d.i.p. o udostępnienie informacji o wszczęciu/odmowie wszczęcia postępowania przez Prokuraturę w [...] oraz załączenie wniosku skierowanego do Prokuratury w [...] oraz odpowiedź (całą korespondencję) z Prokuratury w [...], która tę sprawę prowadziła.

Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia 29 grudnia 2025r.podał, że akta sprawy dotyczące zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa do Prokuratury Okręgowej w [...] i jest rozpatrywana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wyjaśnił, że w dacie rozpatrywania wniosku o udzielenie informacji publicznej nie był w fizycznym posiadaniu tych dokumentów. Zastrzegł też, że dokumenty te mogą podlegać ograniczeniom w ich udostępnianiu z uwagi na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisy Kodeksu postępowania karnego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Stąd informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw (por. wyrok NSA z 22.04.2020 r., I OSK 967/19, CBOSA).

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Bezsporne jest, że wójtowi, burmistrzowie i prezydenci miast mieszczą się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych.

Na gruncie u.d.i.p., w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może:

- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; organ dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi);

- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez nią informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

- odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2, stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

- odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p.

Zobowiązany podmiot działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z art. 13 u.d.i.p. (por. Wyrok NSA z 21.02.2023 r., III OSK 7187/21, LEX nr 3505176, dostępny w CBOSA). W przypadku podjęcia przez organ jednego z wyżej wymienionych działań w terminie 14 dni od złożenia wniosku nie dochodzi do bezczynności organu. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 15 grudnia 2025 r. pismem z dnia 29 grudnia 2025 r., które doręczono skarżącemu w tym samym dniu.

W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z wniosku skarżącego z 15 grudnia 2025 r., skarżący wniósł o udostępnienie odpisu wniosku złożonego przez Burmistrza Miasta [...] o możliwości popełnienia przestępstwa, które ma dotyczyć jego osoby.

Z art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1375 z późn. zm.) (dalej: k.p.k) wynika, że stronom, podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k., obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzenia z nich odpisów. Z kolei z art. 128 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334) wynika że, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się odpowiednio przepisy części ogólnej Kodeksu karnego oraz przepisy Kodeksu postępowania karnego, z wyłączeniem art. 344a i art. 396a, z uwzględnieniem odrębności wynikających z charakteru postępowania dyscyplinarnego.

Analiza przytoczonych powyżej regulacji prawnych wskazuje na odmienność trybu dostępu do informacji regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej i ustawą Kodeks postępowania karnego. Zdaniem Sądu, ustawy te nie pozostają ze sobą w kolizji, a regulują właściwy dla swojego przedmiotu tryb postępowania.

Powyższa problematyka poddana została rozważaniom w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 (ONSAiWSA 2014/3/37). NSA w powyższej uchwale stwierdził, że przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. oraz art. 525 k.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Nawiązując do powyższego Sąd podkreśla, że w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 tej ustawy). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2021 r. dostęp do dokumentu urzędowego jakim jest akt oskarżenia, tak co do jego treści, jak i postaci, może nastąpić wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami k.p.k. (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., III OSK 3861/21, dostępny w CBOSA). Stąd powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest niezasadna, ponieważ organ nie miał obowiązku załatwienia wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.