Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala.

Pismem z dnia 17 lipca 2015 r. skarżący – T. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej, w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Skarżący domagał się zobowiązania Okręgowej Rady Adwokackiej do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania oraz stwierdzenie, iż bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej przedmiocie rozpoznania wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący zarzucił obrazę art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i nie udzielenie informacji publicznej.

Skarżący wskazał, iż dnia 18 czerwca 2014 r. złożył w drodze elektronicznej wniosek o udzielenie informacji publicznej. Podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że protokoły z posiedzeń Okręgowej Rady Adwokackiej ze stycznia, lutego, marca, kwietnia i maja 2015 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, których naruszenie zarzucono Okręgowej Radzie Adwokackiej.

Skarżący podkreślił, iż za udzielanie informacji publicznej przez Okręgową Radę Adwokacką ponosi odpowiedzialność adw. A. G. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2014 r. sygn. akt [...] Wyższy Sąd Dyscyplinarny Adwokatury uchylił postanowienie Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej odmawiającej wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec adw. A. G., określając w swych rozważaniach (a więc w części zważeniowej) postępowanie Rzecznika jako pozorne i nierzetelne. Dlatego postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt [...] Rzecznik Dyscyplinarny wszczął dochodzenie dyscyplinarne w sprawie adw. A. G. Było to rok temu.

Zdaniem skarżącego fikcyjności w działaniu organów samorządu adwokackiego nakierowana jest na nie udzielanie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka wniosła o nieuwzględnienie skargi T. M.

Organ podniósł, iż Okręgowa Rada Adwokacka nie stwierdza otrzymania wniosku T. M. z dnia 18 czerwca 2014 roku w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Okręgowa Rada Adwokacka stwierdziła, że skarżący takowego wniosku nie dołączył do wywiedzionej skargi. Tym samym nie sposób ustosunkować się merytorycznie do treści skargi, a w szczególności do tego jakoby jakich informacji skarżący nie otrzymał.

Okręgowa Rada Adwokacka zauważyła, ze skarżący w dniu 25 lutego 2015 roku poinformował Naczelną Radę Adwokacka o tym, że obecnie można się już z nim kontaktować za pośrednictwem jego dawnego adresu meilowego bez obaw, iż wiadomość odbierze lub nada ją ze skrzynki inna osoba.

W dniu 19 października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "Uzupełnienie akt administracyjnych". Jako załącznik skarżący przedstawił wydruk z poczty elektronicznej wiadomości e - mail wysłanej na adres ORA. W treści wiadomości zawarty jest wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez doręczenie drogą elektroniczną treści protokółów z posiedzeń ORA w Krakowie z miesięcy styczeń, luty, marzec, kwiecień i jeżeli został już przyjęty to także za maj 2014 r.

Sąd na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. postanowił w pkt 1, dopuścić dowód z dokumentu potwierdzenia odbioru wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 18 czerwca 2014 r. przesłanego na własną skrzynkę mailową skarżącego i innych adresatów, w tym Okręgowej Rady Adwokackiej. W pkt 2 zobowiązano skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni dokumentu o którym mowa w pkt 1 pod rygorem uznania przez Sąd, że wniosek o udzielnie informacji publicznej nie został w dniu 18 czerwca 2014 r. wysłany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. 2012.270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie z art. 13 ustęp 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ustęp 2).

Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy owa bezczynność w przypadku Okręgowej Rady Adwokackiej miała miejsce.

We wniosku skarżący domagał się protokołów z posiedzeń Okręgowej Rady Adwokackiej ze stycznia, lutego, marca, kwietnia i maja 2015 r. Analizując zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy Sąd uznał, że bezczynność w postępowaniu Okręgowej Rady Adwokackiej nie miała miejsca.

Zdaniem Sądu Okręgowa Rada Adwokacka nie pozostawała w bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wysłany został, zdaniem skarżącego w dniu 18 czerwca 2014 r., a Okręgowa Rada Adwokacka informacji nie udzieliła w ogóle podkreślając, iż wniosku nie otrzymała.

W takiej sytuacji ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie obciążał skarżącego. Trudno bowiem wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Skoro skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej powinien zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku. Za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie jego wysłanie/nadanie a jest nim doręczenie, złożenie we właściwym organie. W odniesieniu do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP (por. art. 63 k.p.a.). Wówczas nie ma żadnej wątpliwości, że wniosek do organu dotarł i w jakiej dacie. Z możliwości tej skarżący nie skorzystał, co przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują, ale wiąże się z konsekwencją w postaci braku wykazania skutecznego złożenia wniosku.

Na potwierdzenie złożenia wniosku T. M. przedłożył wydruk z własnej poczty elektronicznej. Ponieważ przy takim wydruku nie ma możliwości sprawdzenia czy jest to autentyczny wydruk pochodzący z folderu elementy wysłane, czy tylko kopia robocza, Sąd na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. postanowił w pkt 1, dopuścić dowód z dokumentu potwierdzenia odbioru wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 18 czerwca 2014 r. przesłanego na własną skrzynkę mailową skarżącego i innych adresatów, w Okręgowej Rady Adwokackiej. Zobowiązano również skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni dokumentu o którym mowa w pkt 1 pod rygorem uznania, przez Sąd, że wniosek o udzielnie informacji publicznej nie został w dniu 18 czerwca 2014 r. wysłany.

W odpowiedzi skarżący przesłał wydruk ze strony [...]., a nie potwierdzenie odbioru wniosku.

Wobec powyższego, Sąd uznał, iż wniosek o udzielnie informacji publicznej nie został przez skarżącego w dniu 18 czerwca 2014 r. skutecznie wysłany albowiem na podstawie przedłożonych przez skarżącego wydruków nie można ustalić czy wiadomość faktycznie została doręczona do adresata tj. Okręgowej Rady Adwokackiej.

Z pewnością nie można tej okoliczności ustalić na podsatwie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z przesłuchania nagrań, na dyktafonie, dwóch rozmów skarżącego z adw. A. G. zwżywszy, że to nie adwokat A. G. adresatem wniosku z dnia 18 czerwca 2014 r.

W ocenie Sądu wykazanie, że wiadomość dotarła do adresata obciąża nadawcę wiadomości. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne przeprowadzanie dowodu z opinii biegłych. W sprawach o bezczynność organów w zakresie ujawniania informacji publicznych również takiej możliwości nie ma na etapie postępowania przed złożeniem skargi, nie stosuje się bowiem do niego przepisów k.p.a. Konsekwencje wyboru uproszczonej formy wniosku, jak wniosek ustny czy w formie elektronicznej bez potwierdzenia odbioru, czy bez korzystania z systemu ePUAP w sytuacji, gdy organ wskazuje, że wniosku w ogóle nie otrzymał obciążają skarżącego. W przedmiotowej sprawie T. M. nie wykazał, że wniosek skutecznie wniósł do organu i pomimo wyraźnego wskazania przez Sąd, iż ma przedłożyć dokument potwierdzenia odbioru wniosku, ponownie przedłożył wydruk z poczty elektronicznej.

Sąd wskazuje, iż istnieje możliwość, że po wpisaniu prawidłowego adresu odbiorcy, nadawca może nacisnąć spacje by wiadomość nie dotarła do adresata (błędny adres) mimo, że na wydruku z poczty elektronicznej pozornie adres nadawcy będzie prawidłowy.

Reasumując, z uwagi na fakt, że organ wyraźnie zaprzeczył, że otrzymał wniosek, a skarżący nie wykazał, że wniosek skutecznie został przez niego do organu złożony nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności na dzień złożenia skargi. Wniosek bowiem nie został mu skutecznie doręczony. Tym samym skarga na bezczynność nie była uzasadniona i podlegała oddaleniu. Uwzględniając powyższe orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.