Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

II SAB/Wa 86/07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 10 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.) Protokolant Łukasz Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi R. Z. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wniosku z dnia [...] czerwca 2007 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Wojewodę Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. Z. z dnia [...] czerwca 2007 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego R.Z. kwotę [...] zł. ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Wa 86/07

UZASADNIENIE

W dniu 4 czerwca 2007 r. R. Z. zwrócił się drogą elektroniczną do Wojewody Mazowieckiego o udzielenie informacji publicznej dotyczącej spraw spóźnionych oświadczeń majątkowych funkcjonariuszy samorządowych. Posługując się terminologią wynikającą z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 161, poz. 1109 ze zm.) skarżący zażądał od organu m.in. daty utworzenia akt sprawy danego funkcjonariusza samorządowego, informacji o osobie, która założyła teczkę sprawy, oznaczenia akt, nazwy samorządu funkcjonariusza, spisu treści akt sprawy, imienia i nazwiska oraz funkcji osoby zajmującej dane stanowisko w samorządzie, a także przesłania treści tych dokumentów na wskazany przez skarżącego adres poczty elektronicznej.

W dniu 19 czerwca 2007 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia żądanej informacji. Skarżący zażądał, aby każdy list elektroniczny do niego skierowany miał określoną, maksymalną pojemność informacji (20 MB). Wskazał też, że zażądane informacje posłużą mu do napisania pracy magisterskiej na temat nadzoru wojewodów nad samorządami terytorialnymi.

Pismem z dnia 22 czerwca 2007 r., które skarżący otrzymał w dniu 3 lipca 2007 r., organ poinformował skarżącego, że informacje o osobach, które nie dopełniły obowiązku terminowego złożenia oświadczenia majątkowego, znajdują się na stronie internetowej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego pod wskazanym adresem URL w zakładce "archiwum", a poza tym kopie tych oświadczeń zostały przesłane do samorządów celem publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). Jak ponadto wynikało z pisma z 22 czerwca 2007 r., interesujące skarżącego dane o rejestracji oświadczenia zawarte są na samym oświadczeniu majątkowym w formie pieczęci z nazwą komórki, datą wpływu i liczbą dziennika.

Uznając, że organ nie wykonał obowiązku udzielenia informacji publicznej skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o nakazanie organowi udzielenia tej informacji, a także o wymierzenie Wojewodzie grzywny zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą". Wskazał, że odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), a zażądał on informacji nie o oświadczeniach majątkowych, ale o działaniach nadzorczych Wojewody. Skarżący uznał, że nie wskazując adresu URL, pod którym można byłoby znaleźć żądane informacje, ani linku na stronie Urzędu, organ nie dostosował się do wymogów § 2 punkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68). Odsyłanie skarżącego do innych podmiotów, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki jest wytwórcą lub adresatem żądanej informacji, skarżący ocenił jako rażące naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy. Uznał też, że organ naruszył art. 6 – 9 Kpa oraz art. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ uznał, że w piśmie z dnia 22 czerwca 2007 r. skarżący otrzymał wskazówkę, gdzie może znaleźć żądane informacje, a umieszczenie ich w BIP zwalnia organ z ponownego udostępniania na wniosek. Organ nie żądał wykazania od skarżącego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji przetworzonej, gdyż w samym żądaniu z 4 czerwca 2007 r. podał on, iż te informacje są mu potrzebne do celów pracy magisterskiej. Taki cel nie może być natomiast uznany za publiczny, gdyż jest czysto prywatny. Ponadto pismo z dnia 22 czerwca 2007 r. skarżący otrzymał, według organu, w czasie pomiędzy wysłaniem wezwania z 19 czerwca 2007 r. o usunięcie naruszenia prawa, a otrzymaniem tego wezwania przez organ, tj. 25 czerwca 2007 r. Gdyby skarżący nie zgadzał się z odpowiedzią z 22 czerwca 2007 r., winien przesłać swoje uwagi, a wówczas organ wydałby odmowną decyzję w sprawie.

Swoje stanowisko skarżący powtórzył i uzupełnił w piśmie z dnia 17 sierpnia 2007 r. Zauważył, że pod podanym adresem URL w zakładce "archiwum" nie znalazł żądanych informacji, gdyż nie zna frazy, której mógłby użyć w celu ich wyszukania. Zauważył też, że pismo z 22 czerwca 2007 r. zostało wysłane dopiero 27 czerwca 2007 r., a więc po otrzymaniu wezwania i po upływie terminu na udzielenie informacji lub wydanie decyzji. Odmowa odbywa się jednak w drodze decyzji, po wezwaniu do wykazania szczególnego interesu prawnego. Napisanie pracy magisterskiej jest, w ocenie skarżącego, interesem publicznym.

W piśmie z dnia 17 września 2007 r. organ zauważył, że pod podanym adresem URL Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w zakładce "archiwum", po wpisaniu stosownej frazy można odnaleźć informacje, o które wystąpił skarżący. Informacje te są też dostępne na stronie BIP Urzędu. Organ nie miał więc obowiązku ponownie udostępniać na wniosek tych informacji, które są zawarte w BIP. Informacje jawne zawarte w oświadczeniach majątkowych są też publikowane w BIP, zgodnie ze stosownymi przepisami ustaw samorządowych. Organ prawidłowo więc wskazał miejsce, gdzie te informacje są już udostępnione. Ponadto organ uznał, że wystąpienie o informację drogą elektroniczną, jako nie odpowiadające wymogom art. 10 ust. 1 ustawy, jest tylko formą zapytania, a nie formalnym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Wystąpienie z 4 czerwca 2007 r. nie jest bowiem pisemnym zapytaniem, którego wzór został opublikowany w Systemie Informacji Prawnej LEX. Wniosek ten nie zawierał też podpisu. Dlatego organ rozpoznał wniosek w trybie art. 35 Kpa w terminie 30 dni. Termin został więc zachowany. Prywatny interes skarżącego nie uzasadniał angażowania pracowników administracji rządowej w udzielanie odpowiedzi zgodnie z wnioskiem, zwłaszcza, że pracownikom Urzędu zajęłoby to około tygodnia czasu. Forma, treść i zakres odpowiedzi wydaje się – zdaniem organu – odpowiednia. Ponadto Urząd Wojewódzki nie dysponuje urządzeniami, które umożliwiłyby udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem. Skarżący nie wykazuje własnej inicjatywy w zebraniu materiałów do pracy magisterskiej licząc, że materiał usystematyzują i opracują za niego pracownicy administracji, choć organ wskazał skarżącemu BIP jako źródło żądanej informacji publicznej.

W piśmie z dnia 5 października 2007 r. skarżący m.in. ponownie stwierdził, że pod wskazanym mu adresem URL i po użyciu wskazanej frazy nie mógł odnaleźć żądanej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 punkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność organów zobowiązanych do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie mogły zostać uwzględnione wszystkie wnioski zawarte w skardze i następujących po niej pismach procesowych skarżącego.

W pierwszej kolejności konieczne jest wskazanie na art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Zażądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Należy też ocenić, że z uwagi na stopień opracowania żądanej informacji, konieczność jej przygotowania, angażowania pracowników Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, skorzystania z informacji źródłowej, oczekiwane przez skarżącego dane stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 punkt 1 in fine ustawy. Nie istnieją też przepisy, które w sposób odrębny regulowałyby udzielenie (odmowę udzielenia) takiej informacji publicznej.

Nie zasługuje na uznanie stanowisko organu, że wniosek skarżącego z dnia 4 czerwca 2007 r., z uwagi na formę listu elektronicznego, nieopatrzonego podpisem odręcznym bądź kwalifikowanym podpisem elektronicznym, nie stanowi wystarczającego prawnie żądania udzielenia informacji publicznej. Wskazać bowiem należy, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, nie zmierza do zakończenia procedury uzyskania takiej informacji decyzją odmowną (wnioskodawcy chodzi przecież o uzyskanie informacji, a nie o otrzymanie decyzji odmownej). Wniosek o udzielenie informacji może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób dostatecznie jasny, co jest przedmiotem wniosku. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają więc zastosowania na etapie złożenia tego wniosku. Dopiero do samej decyzji odmownej, z pewnymi odrębnościami wynikającymi z art. 16 ust. 2, stosuje się przepisy Kpa. Organ, wbrew opinii skarżącego, nie mógł więc naruszyć art. 6, 7 i 8 Kpa. Poza wszystkim zauważyć jednak należy, że sam organ nie jest konsekwentny w swojej ocenie, że wniosek skarżącego z 4 czerwca 2007 r. jest wadliwy – Wojewoda Mazowiecki twierdzi bowiem jednocześnie, że wskutek tego wniosku udzielił żądanej informacji w pewnym zakresie, że w innym zakresie jest zwolniony z tego obowiązku z powodu jej udostępnienia w BIP, że informacji nie udzieli z uwagi na brak szczególnie ważnego interesu publicznego w jej udzieleniu, a w końcu, że wniosek powinien być uznany za prawnie nieskuteczny, a zakwalifikowany może zostać, co najwyżej jako "zapytanie" rozpatrzone w terminie określonym w art. 35 § 3 Kpa.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że przedmiotem skargi była bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tak określonym przez skarżącego przedmiocie postępowania sądowego nie ma miejsca na badanie kwestii istnienia, po stronie skarżącego, szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 punkt 1 ustawy). Nie jest też istotne, że organ – jak sam podaje - nie dysponuje odpowiednimi urządzeniami technicznymi koniecznymi do udostępnienia żądanej informacji w formie (ze względu na pojemność każdego listu elektronicznego) oczekiwanej przez skarżącego. Ponadto prawnie obojętna jest okoliczność, że skarżący błędnie, według organu, przywołał podstawę prawną kryteriów, według których oczekiwał tych informacji. Jeśli organ prezentuje stanowisko, że ze wszystkich powyżej wskazanych powodów nie mógł udzielić żądanej informacji, to jego obowiązkiem, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy, było wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji (ewentualnie, stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy – decyzji umarzającej). Organ nie zaprzecza przy tym, że takiej decyzji nie wydał. Odpowiednia decyzja powinna być natomiast wydana, co najmniej w zakresie tych informacji, które nie zostały udostępnione w BIP, a które nie mogą być, według organu, udostępnione na wniosek z uwagi na brak np. szczególnie ważnego interesu publicznego. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, we wskazanym w art. 13 ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia, oznacza, że pozostaje on w bezczynności (vide wyrok NSA z 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, LEX Nr 236545).

Sąd ocenił ponadto, że jakkolwiek organ utrzymywał, iż w jakimś zakresie żądane informacje są już udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej, to jednak dokładna analiza zakresu żądania skarżącego prowadzi do wniosku, że – przyjmując nawet, iż pod wskazanym adresem URL istotnie można odnaleźć informacje dotyczące oświadczeń majątkowych – skarżący wystąpił nie o treść oświadczeń, lecz przede wszystkim o drobiazgowe dane dotyczące działań nadzorczych Wojewody. Takie dane, jak np. data utworzenia akt sprawy, funkcja osoby, która założyła akta oraz nazwa komórki organizacyjnej Urzędu, w której ta osoba jest zatrudniona, spis treści akt sprawy, data zaewidencjonowania stosownego dokumentu w Urzędzie, nie są – według samego organu – udostępnione w BIP. W piśmie z 22 czerwca 2007 r. organ wskazuje na datę wpływu oświadczenia, liczbę dziennika oraz nazwę komórki organizacyjnej, która oświadczenie zarejestrowała, podczas gdy skarżący wystąpił o "datę utworzenia akt sprawy" (a nie wpływu oświadczenia do Urzędu), imienne wskazanie "kto założył teczkę" (a nie tylko nazwy stosownej komórki organizacyjnej), "oznaczenie akt" (a nie tylko liczbę dziennika, pod którą zarejestrowano oświadczenie), "opisu, czego dotyczy dokument" (tego opisu organ w ogóle nie wymienia wśród dokumentów, które mają być umieszczone w BIP) itd. Przyjmując nawet, że niektóre informacje zażądane przez skarżącego są już udostępnione w BIP, takie udostępnienie ocenić należy jako jedynie połowicznie załatwiające wniosek z 4 czerwca 2007 r. Tymczasem wniosek skarżącego powinien być załatwiony kompleksowo.

Sąd raz jeszcze podkreśla, że nie zobowiązuje organu do udzielenia żądanej informacji, lecz do stosownego rozpatrzenia wniosku. Organ, w razie wystąpienia wymienionych wyżej przesłanek odmowy udzielenia informacji, może jej odmówić. Wymaga to jednak zbadania wystąpienia tych przesłanek (np. braku szczególnie ważnego interesu publicznego), a następnie wydania decyzji odmownej (umarzającej). Pismo z 22 czerwca 2007 r. za taką decyzję nie może być uznane, co w sposób dorozumiany potwierdza sam Wojewoda Mazowiecki.

Sąd nie mógł uwzględnić nie tylko wniosku o nakazanie udzielenia żądanej przez skarżącego informacji, ale też wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 23 ustawy, gdyż nie jest uprawnieniem sądu administracyjnego stosowanie przepisów o charakterze karnym.

W związku z powyższym, na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Odnośnie zasądzenia kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy, z tym, że do koniecznych wydatków skarżącego Sąd nie zaliczył wydatków związanych z wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, gdyż takie wezwanie nie było konieczne (vide przywołany wyżej wyrok NSA z 24 maja 2006 r.).