Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...]r. nr [...].

Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) ustalił dla B. N. opłatę jednorazową w wysokości 12.584,21 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 1, o powierzchni 793 m2, położona w B. w rejonie ul. [...], oraz udziału 1/10 części działki nr 2 o powierzchni 549 m2 i udziału 1/10 części działki nr 3 o powierzchni 231 m2, położonych w B. w rejonie ul. [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: [...] i [...], uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia [...] r., poz. [...] – dalej m.p.z.p.).

W uzasadnieniu podano m. in., że wg m.p.z.p. dla wszystkich terenów w granicach planu ustalono stawkę procentową od wartości nieruchomości w wysokości 30%. Aktem notarialnym z dnia [...] r., w formie umowy sprzedaży B. N. zbyła ww. działki i udziały. Działki powstały w wyniku podziału nieruchomości nr 4 o powierzchni 7982 m2. W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Nr [...] Woj. Katowickiego poz. [...]), który z dniem [...] r. stracił moc, działka nr 4 oznaczona była w planie symbolem R - strefa produkcji rolnej. W okresie od [...]r. do [...] r. brak było na tym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. W okresie od [...] r. do [...] r. sposób wykorzystania był rolniczy. Na dzień po wprowadzeniu aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - po [...]r.: działka nr 4 o powierzchni 7982 m2 położona była na obszarze oznaczonym w planie symbolem: 2MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w zakresie działek nr: 1, 2 i części działki nr 3), 1KDW - tereny dróg wewnętrznych (część działki nr 3). Organ stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie jest zgodny z przepisami prawa, a w szczególności z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. N., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła, że niewłaściwie naliczono opłatę planistyczną. W ocenie Strony organ I instancji celowo przedłużał wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu obciążenia Odwołującej dodatkowymi kosztami. W dalszej części odwołania Strona stwierdziła, że w wyniku podziału działki nr 4 powstały działki nr 1, nr 2 i 5, które w związku z ciężką sytuacją materialną musiała sprzedać. Całość uzyskanych środków przeznaczyła na konieczny remont domu. Strona stwierdziła, że nie ma żadnych oszczędności i żyje ze skromnej renty. Kolejny zarzut dotyczył wadliwego ustalenia wartości działek oraz dwukrotnego naliczenia opłaty za działki nr 2 i 3.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej wysokość opłaty jednorazowej na kwotę 12.584,21 zł i w tym zakresie orzekło o wysokości opłaty jednorazowej w kwocie 12.570,00 zł. W pozostałej części SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano m. in., że operat szacunkowy jest prawidłowy. Jako dowód w sprawie podlega ocenie organu tak, jak każdy inny dowód, jednakże organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Skoro decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana dla tego terenu, w obecnym stanie prawnym należało orzec jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika B. N., zaskarżając ją w całości i zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwą interpretację art. 37 ust. 1 u.p.z.p., polegającą na błędnym przyjęciu, iż przy ustaleniu odszkodowania z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pojęcie dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości nie obejmuje całokształtu sytuacji, m. in. przeznaczenia nieruchomości deklarowanego przez stronę i wskazanego we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz wcześniejszego wniosku skarżącej o opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszenie art. 6, 7, 8 i 12 oraz art. 77 k.p.a., statuujących podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego - praworządności , prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu strony oraz wzbudzania zaufania strony do organów, zasady prawdy materialnej oraz obowiązek wszechstronnego rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy i szybkiego jej zakończenia.

W uzasadnieniu podano m. in., że rozpoznanie wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy było opieszałe. Wniosek ten złożony został w dniu [...] r. i po upływie ponad roku Burmistrz Miasta B. najpierw poinformował stronę o wyznaczeniu kolejnego terminu rozpoznania wniosku, a następnie umorzył postępowanie w związku z wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Wcześniej skarżąca przez wiele lat składała wnioski w tym zakresie, jednakże z uwagi na jej nieporadność prawną i braki formalne, nie przyniosły one rezultatu. Co istotne, skarżąca wystąpiła również z wnioskiem o opracowanie miejscowego planu dla jej nieruchomości. Inicjatywy podejmowane przez skarżącą przed uchwaleniem miejscowego planu zostały zupełnie pominięte przy ustalaniu opłaty planistycznej, a tymczasem - zdaniem skarżącej - winny one świadczyć o "faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości" , o którym wspomina art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie: zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (zob. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3359/14; art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.).

W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skoro przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. działek nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, wobec tego brak było podstaw prawnych do uwzględnienia jej podczas określania wartości nieruchomości według stanu przed wejściem w życie tego planu. Fakt braku decyzji o warunkach zabudowy potwierdziła pełnomocnik Strony w skardze. Z kolei długotrwałość postępowania zainicjowanego w [...]r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mogła być zakwestionowana w trybie skargi na bezczynność lub przewlekłość. Obecnie Sąd nie jest uprawniony, by w niniejszej sprawie o tych kwestiach przesądzać, gdyż do tego służy odrębna procedura.

Mimo to skarga podlegała uwzględnieniu z innych przyczyn. Organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Faktem jest, że według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3065/14).

Należy jednak zauważyć, że podobieństwo nieruchomości jest przy tym kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 12 (poprzednio ust. 11) u.p.z.p. Zgodnie z nim przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wśród tych cech niewątpliwie powierzchnia ma duże znaczenie (tak też E. Klat – Górska, Komentarz do art. 4 u.g.n.; LEX-el.). Rzeczoznawca nie może jednak przy dokonywaniu wykładni przepisów zastępować i wyręczać organów. Te winny na podstawie dostępnej dokumentacji, w tym z uwzględnieniem operatu, dokonać wymaganych analiz i ich wyniki uzasadnić. Bezrefleksyjne przerzucenie tych obowiązków na rzeczoznawcę nie może zostać zaakceptowane. Tymczasem rzeczoznawca do porównania przyjął działki o dużej rozpiętości powierzchniowej: od 2068 m2 do 24590 m2 (s. 20 operatu). Nadto, jako transakcje porównawcze przytoczył umowy sprzedaży nieruchomości od [...]r. do [...]r. (np. s. 20 operatu), a sam operat sporządzony został w [...]r. Jest to duża rozpiętość czasowa i można mieć wątpliwości co do aktualności niektórych danych. Nie zostały one rzetelnie i przekonująco wyjaśnione przez rzeczoznawcę i organy.

Organ I instancji szeroko opisywał zgromadzoną dokumentację, cytował przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, a nie podjął ww. analiz. To rozstrzygnięcie zaakceptowało SKO, także zadowalając się odesłaniem strony – co do zasady – do wypowiedzi rzeczoznawcy i przytaczając jedynie ogólnikowe formuły o poprawności operatu.

Tymczasem, stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.).

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają wymaganych analiz stanu faktycznego oraz prawnego i w sposób należyty ocenią na nowo sporządzony operat.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.