Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi I. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją sprzeciw Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2018 r. nr [...], znak [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], znak sprawy: [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 5 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, wniósł sprzeciw co do zgłoszonego zamiaru budowy kanalizacji telekomunikacyjnej w rejonie ulic N. , P. , K. , B. , P. w P. (działki nr [...] [...], [...] ark. [...] obręb D., nr [...], [...], [...] ark. [...] obręb D., nr [...], [...], [...] ark. [...] obręb D.), złożonego przez: I. . w P..

W uzasadnieniu wyjaśniono, że postanowieniem z 26 lipca 2017 r. zobowiązano I. . w P. (dalej zwana też jako: "Inwestor") do uzupełnienia zgłoszenia poprzez złożenie uzgodnionego w Wydziale Budowy i Utrzymania Dróg Zarządu Dróg Miejskich projektu odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych, zgodnie z uwagami do uzgodnienia NK nr [...] z dnia 07 maja 2018r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. W ocenie Prezydenta Miasta P. nie może on odstąpić od nałożonego wymogu, gdyż został on nałożony na zgłaszającego w trakcie uzgadniania przebiegu kanalizacji telekomunikacyjnej z Zarządem Dróg Miejskich. Z tych też przyczyn, wobec nieuzupełnienia zgłoszenia, organ związany był do zgłoszenia sprzeciwu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik I. S.A. w P. zarzucając naruszenie:

1. art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw prawnych do żądania przedłożenia uzgodnionego w Wydziale Budowy i Utrzymania Dróg Zarządu Dróg Miejskich projektu odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych, zgodnie z uwagami do uzgodnienia NK nr [...] z dnia 7 maja 2018 r., jako że dokument ten nie stanowi dokumentu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 in fine Prawa budowlanego;

2. art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez bezpodstawne żądanie przedłożenia dokumentów wynikających z pisma Zarządu Dróg Miejskich w sytuacji uzyskania i przedłożenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 12 czerwca 2018 r. zezwalającej na lokalizację urządzenia - obiektu: kanalizacji telekomunikacyjnej z przyłączami w pasach dróg publicznych;

3. art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się w szczególności w braku wyjaśnienia podstaw prawnych do żądania przedłożenia uzgodnionego w Wydziale Budowy i Utrzymania Dróg Zarządu Dróg Miejskich projektu odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych, zgodnie z uwagami do uzgodnienia NK nr [...] z dnia 7 maja 2018 r., co spowodowało nieuzasadnione wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia.

W uzasadnieniu pełnomocnik ww. Spółki podniósł, że zgłoszenie nie wymagało przedstawienia uzgodnionego w Wydziale Budowy Utrzymania Dróg Zarządu Dróg Miejskich projektu odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych, zgodnie z uwagami do uzgodnienia NK nr [...] z dnia 7 maja 2018 r., jako że żaden przepis - zarówno Prawa budowlanego, jak i przepisów odrębnych - nie ustanawia takiego obowiązku w związku z procedurą zgłoszeniową. Obowiązkiem wynikającym z przepisów szczególnych, do którego zobowiązana była Spółka, był wynikający z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych obowiązek pozyskania od zarządcy drogi (w drodze decyzji) zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury technicznej. Decyzja zezwalająca na lokalizację kanalizacji telekomunikacyjnej w pasach drogowych została wydana na rzecz Spółki (decyzja Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] 2018 r., znak: [...]), a tym samym Spółka spełniła ciążący na niej obowiązek.

Wojewoda decyzją [...] 2018 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 oraz art. 29 ust. 1 pkt 20b Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: przyłączy telekomunikacyjnych i kanalizacji kablowej. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego wymagają one zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Na podstawie powyższych przepisów oraz wniosku inwestora należy stwierdzić, iż ww. inwestycja podlega procedurze zgłoszeniowej. Dalej zauważono, że stosownie do treści zapisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Ponadto należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej w oparciu o art 30 ust, 5c Prawa budowlanego nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących elementów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Wojewoda zwrócił uwagę, iż Prezydent Miasta P. w swoim postanowieniu z 26 lipca 2018 r. nie zażądał żadnych dokumentów, o których inwestor nie miałby wiedzy, że są one wymagane przed złożeniem zgłoszenia wykonania robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego sprzeciw Prezydenta Miasta P. z dnia 20 sierpnia 2018r. został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zarzuty Inwestora są niezasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik I. S.A. w P. zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieodpowiadającej prawu i przyjęcie, że prawidłowo organ I instancji zażądał od Spółki uzupełnienia zgłoszenia o dokument, który wynikał z uzgodnień, podczas gdy obowiązek jego przedłożenia nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa;

2. art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że istniał obowiązek przedłożenia dokumentów wynikających z pisma Zarządu Dróg Miejskich w sytuacji uzyskania i przedłożenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 12 czerwca 2018 r. zezwalającej na lokalizację urządzenia - obiektu: kanalizacji telekomunikacyjnej z przyłączami w pasach dróg publicznych;

3. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ poczynienia wszystkich istotnych ustaleń faktycznych i prawnych prowadzące do błędnego uznania, że istnieje podstawa do utrzymania w mocy decyzji o wyrażeniu sprzeciwu do wykonania planowanych przez skarżącą robót budowlanych, gdy tymczasem przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ nie ustalił, że istniała podstawa prawna do żądania przedłożenia uzgodnionego w Wydziale Budowy i Utrzymania Dróg Zarządu Dróg Miejskich projektu odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych, zgodnie z uwagami do uzgodnienia NK nr [...] z dnia 7 maja 2018 r., a Spółka odniosła się do sformułowanego żądania, a więc organ nie miał podstaw do wniesienia sprzeciw, w konsekwencji naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, prawdy obiektywnej, czy też zasada pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi powtórzono, przytoczone w odwołaniu twierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie - wbrew stanowisku organów - zgłoszenie nie wymagało przedstawienia uzgodnionego w Wydziale Budowy i Utrzymania Dróg Zarządu Dróg Miejskich projektu odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych, zgodnie z uwagami do uzgodnienia NK nr [...] z dnia 7 maja 2018 r., jako że żaden przepis - zarówno Prawa budowlanego, jak i przepisów odrębnych - nie ustanawia takiego obowiązku w związku z procedurą zgłoszeniową. Ponadto zauważono, iż Spółka spełniła wynikający z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych obowiązek pozyskania od zarządcy drogi (w drodze decyzji) zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury technicznej. Decyzja zezwalająca na lokalizację kanalizacji telekomunikacyjnej w pasach drogowych została wydana na rzecz Spółki - decyzja Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] 2018 r., znak: [...]

Zdaniem strony skarżącej ustawa o drogach publicznych nie przewiduje podstawy prawnej do wydania uzgodnienia dotyczącego lokalizacji kanalizacji telekomunikacyjnej, w sytuacji rozstrzygania tej kwestii w decyzji wydawanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Niedopuszczalne jest bowiem w dwóch różnych aktach (decyzja, uzgodnienie) rozstrzygać tej samej materii, w sytuacji wskazania przez ustawodawcę, że jest to materia regulowana aktem administracyjnym, wydawanym w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Podkreślono, iż żaden z organów orzekających w sprawie nie wyjaśnił podstaw dla wystosowania żądania przedłożenia uzgodnionego w Wydziale Budowy i Utrzymania Dróg Zarządu Dróg Miejskich projektu odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego.

Zaznaczono też, że wydanie przez organ postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków, podczas gdy w istocie one w ogóle nie wystąpiły, nie może być potraktowane jako skuteczne, a więc powodujące przerwę biegu terminu do wydania sprzeciwu. W takiej sytuacji 21-dniowy termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5, biegnie nadal pomimo wydania wskazanego wyżej postanowienia. W konsekwencji decyzja o sprzeciwie winna być potraktowana jako wydana po terminie uprawniającym do jej wydania.

Zarzucono też, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń, opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na stanowisku przedstawionym przez organ I instancji, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada dwuinstancyjności postępowania, zasada praworządności, prawdy obiektywnej czy też zasada pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - nie zaś pod kątem słuszności i celowości. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z 10 października 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2018 r. wyrażającej sprzeciw wobec zamiaru budowy kanalizacji telekomunikacyjnej w rejonie ulic N. , P. , K. , B. , P. w P. (działki nr [...], [...], [...] ark. [...] obręb D., [...], [...], [...] ark. [...] obręb D., [...], [...], [...] ark. [...] obręb D.) Sąd stwierdził, iż zostały one wydane naruszeniem przepisów prawa materialnego, a nadto decyzja Wojewody narusza przepisy procedury administracyjnej.

Jak wynika z akt sprawy I. S.A. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. ze zgłoszeniem zamiaru budowy ww. kanalizacji telekomunikacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. oz. 1202 ze zm.) – dalej w skrócie P.b. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. stanowi, że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 20b P.b. tj. budowa kanalizacji kablowej.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest, czy wymagane było żądanie przez organy architektoniczno-budowlane dołączenia przez inwestora do zgłoszenia planowanych robót budowlanych projektu odtworzenia naruszeń powierzchni utwardzonych w pasie drogowym na trasie obejmującej lokalizację przedmiotową kanalizację telekomunikacyjną.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 P.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c P.b).

Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie, jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ, są wymagane przepisami P.b. lub ustaw szczegółowych i o ile mają zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2612/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 30 ust. 2 P.b. wynika, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

W rozpoznawanej sprawie Prezydenta Miasta P. postanowieniem z [...] 2018 r. wydanym na podstawie art. 30 ust. 5c P.b., nałożył na spółkę obowiązek uzupełnienia – w terminie 14 dni - zgłoszenia o wymagany, zdaniem organu dokument - uzgodniony w Wydziale Budowy i Utrzymania Dróg Zarządu Dróg Miejskich projekt odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych, zgodnie z uwagami do uzgodnienia z 07 maja 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia nie wyjaśniono, z jakich powodów organ uznaje dokument ten za niezbędny. Wskazano przy tym, że nieuzupełnienie zgłoszenia w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem decyzji o sprzeciwie. Inwestor zakwestionował nałożony na ww. postanowieniem obowiązek – wskazał brak podstawy prawnej. Mimo to organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji z 20 sierpnia 2018 r. nie wyjaśnił, na podstawie jakich przepisów prawa (czy to budowlanego, czy przepisów szczególnych) zażądał od inwestora uzupełnienia zgłoszenia.

Zdaniem Sądu strona skarżąca trafnie zrzuciła, iż brak było podstaw do żądania przez organ I instancji przedłożenia przez inwestora projektu odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych.

Sąd dostrzega, iż w uwagach do uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich (ZDM) z [...] 2018 r. przyjęto, że Inwestor winien przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę uzgodnić z ZDM projekt odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych. Niemniej zauważyć należy, iż obowiązek ten ZDM zawarł jako warunek uzyskania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Natomiast nałożenie takiego obowiązku na etapie zgłoszenia planowanych prac budowlanych do organu architektoniczno-budowlanego nie miał umocowania w przepisach prawa.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.d.p" - w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Spółka I. dołączyła do zgłoszenia decyzję ZDM z 12 czerwca 2018 r. nr [...], zezwalającą na lokalizację urządzenia – obiektu: kanalizacja telekomunikacyjna z przyłączami w pasie drogowym ulic: N. , G. , K. , B. , P. , P. , K. Rondo Ś. , wydaną na tej podstawie. Zgodnie z art. 39 ust. 3a pkt 2 u.d.p. w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany m.in. do uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3. Obowiązek takiego uzgodnienia dotyczy jednak jedynie inwestycji wymagających sporządzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę, a nie dokonania zgłoszenia. Zatem na etapie zgłoszenia budowy kanalizacji telekomunikacyjnej decyzja zarządcy drogi dysponującego pasem drogowym w zakresie lokalizacji urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, była wystarczająca.

Jak wskazano już wyżej, żądanie projektu odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych dotyczyło w rzeczywistości decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o której mowa w art. 40 ust. 1 i 2. u.d.p. Zgodnie z tym przepisem zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jak precyzuje przepis art. 40 ust. 14a u.d.p. zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w ust. 14, oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty, o której mowa w ust. 4. Zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie (art. 40 ust. 15 u.d.p.). W przepisie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264 ze zm.) prawodawca sprecyzował, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności m.in. warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności (§ 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W warunkach tych określa się zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności, a także zasady usuwania usterek i wad technicznych, powstałych w ciągu 24 miesięcy od daty odbioru pasa drogowego (§ 2 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia). Co istotne, owo zezwolenie na zajęcie pasa drogowego uzyskuje się po zgłoszeniu robót budowlanych właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Przepis § 1 ust. 5 pkt 2 lit. b) rozporządzenia stanowi bowiem, że w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót do wniosku o wydanie zezwolenia załącza się m.in. oświadczenie o zgłoszeniu budowy lub robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z przepisów tych wynika zatem, że już po zgłoszeniu budowy, na etapie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie na etapie lokalizacji urządzenia w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, inwestor zobowiązany jest przedstawić sposób na przywrócenie pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Nie jest bowiem dopuszczalne, jak wskazał trafnie tutejszy Sąd w wyroku z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1248/18 (dostępny j.w.), aby dwukrotnie na dwóch różnych etapach wyrażania zgody przez organ na ingerencję w przestrzeń pasa drogi publicznej, zarządca drogi miał wypowiadać się o tym samym aspekcie tej ingerencji.

Reasumując, mając na względzie powyższe przepisy art. 39 i art. 40 u.d.p. Sąd uznał, że brak było podstaw do żądania od inwestora uzupełnienia zgłoszenia o projekt odtworzenia naruszanych nawierzchni utwardzonych.

Tym samym decyzja organu I instancji, jak i organu odwoławczego, zostały wydane z naruszeniem przepisów praw materialnego tj z art. 30 ust. 5c P.b w zw. z art. 39 i 40 u.d.p.

Zasadny jest ponadto zarzut naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8 , art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., strona odwołująca się ma prawo do tego, aby jej sprawa była po raz drugi rozpatrzona pod względem merytorycznym przez organ II instancji. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów (art. 7 i 107 § 3 k.p.a.). Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Wojewoda nie sprostał tym wymaganiom - nie uzasadnił, dlaczego w jego ocenie niezbędnym było żądanie na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. uzupełnienia zgłoszenia o projekt odtworzenia nawierzchni utwardzonych mimo ponoszonego w odwołaniu zarzut bezzasadności nałożenia obowiązków postanowieniem Prezydenta Miasta P. z 20 sierpnia 2018 r. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, iż organ I instancji nie domagał się dokumentów o których inwestor nie miałaby wiedzy, że są one wymagane. Taka ograniczona argumentacja Wojewody nie stanowi realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) jak też nie może być uznana za zgodną z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Ponadto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania obejmujących wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).