Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 2 października 2025 r., znak: SKO.II.41/867/IP/2025 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Wyryki z dnia 2 lipca 2025 r. w sprawie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej; II. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów: 2, 3, 4, 5 i 6 wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2025 r.; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz K. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej także jako: Kolegium) decyzją z dnia 2 października 2025 r., znak: SKO.II.41/867/IP/2025, po rozpoznaniu odwołania K. C. (dalej także jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. (dalej także jako: Wójt) z dnia 2 lipca 2025 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2024 r. skarżący zwrócił się do Wójta o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. "Czy Gmina eksploatuje system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. [...] itp.). Jeżeli tak – proszę podać:

a. nazwę oprogramowania,

b. liczbę punktów świetlnych objętych systemem,

c. procentowe pokrycie systemem względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu gminy.

Proszę o udostępnienie:

2. pliku zawierającego aktualną inwentaryzację opraw wygenerowanego bezpośrednio z systemu (preferowany format CSV, XLSX lub JSON) zawierającego jak najszerszy zakres informacji dostępnych w systemie;

3. raportu aktualnego stanu błędów/awarii wygenerowany z systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. plik CSV/XLSX).

4. Czy Urząd Gminy posiada techniczne możliwości cyklicznego generowania raportów usterek z systemu zarządzania oświetleniem ulicznym (np. cotygodniowy raport błędów/opraw niesprawnych zawierających daty, lokalizacje itp.)?

5. Jeśli w przypadku pyt. [pytania nr] 4 odpowiedź jest twierdząca, czy raporty te mogą być publikowane cyklicznie w Biuletynie Informacji Publicznej?

6. Jeśli publikacja cykliczna nie jest obecnie możliwa – jakie są przyczyny (braki organizacyjne, prawne, techniczne)?"

Wójt decyzją z dnia 2 lipca 2025 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że mogłoby to narazić gminę na zagrożenie dla cyberbezpieczeństwa, osłabić odporność systemów zarządzania infrastrukturą publiczną i potencjalnie umożliwić identyfikację podatnych punktów dostępowych, co godzi w interes publiczny.

Wskazaną na wstępie decyzją, Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie Wójta w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024. poz. 572; dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 5 ust. 1, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W ocenie Kolegium systemy oświetleniowe gminy stanowią infrastrukturę krytyczną istotną dla działalności gminy i życia mieszkańców. Organ stwierdził, że żądane informacje są "danymi wrażliwymi".

Skarżący zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie, ponosząc zarzut naruszenia następujących przepisów: art. 1, 2, 6, 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 107 § 3 k.p.a. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy.

Skarżący wskazał, że żądane informacje mają charakter jawny. Uznał, że prowadzona eksploatacja oświetlenia jest elementem realizacji zadań własnych gminy. Wskazał na – jego zdaniem – błędne posługiwanie się przez Kolegium pojęciem "danych wrażliwych".

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzje organów obu instancji zostały sporządzone w sposób nadmiernie lakoniczny i ogólnikowy, co stanowi o ich wadliwości w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a.; poddanie sprawy kontroli sądowej jest jednak możliwe. Sąd podkreśla jednak, że motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w danym stanie faktycznym.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742 i z 2022 r. poz. 655; dalej jako u.o.i.n.) informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. W tym przypadku do odmowy udostępnienia informacji wystarczające jest stwierdzenie wystąpienia elementu materialnego tj. takiej cechy, przez którą stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 1356/23).

Sąd nie znalazł podstaw do zakwalifikowania żądnych przez skarżącego informacji jako niejawnych.

Wskazane we wniosku dane nie dotyczą infrastruktury krytycznej. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. 2026 r., poz. 547; dalej jako: u.z.k.) przewiduje zamknięty katalog infrastruktury rozumianej jako "infrastruktura krytyczna", rozumianej jako systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty budowlane, urządzenia, instalacje, usługi kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców. Infrastruktura krytyczna obejmuje systemy: zaopatrzenia w energię, surowce energetyczne i paliwa, łączności, sieci teleinformatycznych, finansowe, zaopatrzenia w żywność, zaopatrzenia w wodę, ochrony zdrowia, transportowe, ratownicze, zapewniające ciągłość działania administracji publicznej, produkcji, składowania, przechowywania i stosowania substancji chemicznych i promieniotwórczych, w tym rurociągi substancji niebezpiecznych (art. 3 pkt 2 lit. a – k u.z.k.). Żądana informacja nie dotyczy zatem infrastruktury krytycznej.

Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W tym miejscu należy podkreślić, że prawo do informacji publicznej służy kontroli sposobu wydatkowania środków publicznych i wyników realizacji zadań publicznych, nie zaś wglądowi w techniczne aspekty instrumentów pozyskanych z tych środków celem realizacji powyższych zadań. Odróżnić należy jawność procesów decyzyjnych oraz merytorycznych wyników działań organu od wglądu w techniczno-operacyjne działanie administracji, które nie stanowią informacji publicznej. Prawo do informacji pozwala obywatelowi zweryfikować, jak jednostka samorządu terytorialnego wydatkuje środki publiczne i jak wykonuje swoje zadania, natomiast nie daje wglądu w narzędzia techniczne przez nią wykorzystywane. Systemy sterowania czy bazy danych to jedynie środki pomocnicze, a nie merytoryczna treść działań władzy podlegająca kontroli społecznej. Przyznanie uprawnienia do ich badania zmieniłoby istotę kontroli obywatelskiej w nadzór nad samą technologią, co nie znajduje oparcia w przepisach Konstytucji RP ani ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd stwierdził, że jako informację publiczną należy zakwalifikować informacje objęte punktem pierwszym wniosku skarżącego. Informacja o wykorzystywaniu przez gminę określonego systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym stanowi informację publiczną, mieści się bowiem w kategorii informacji publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p., jako informacja o zasadach funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Przy tym informacja o liczbie punktów świetlnych objętych systemem oraz procentowym pokryciu systemem względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu gminy, stanowi informację o efektywności narzędzia zakupionego przez nią ze środków publicznych. Za uznaniem tej informacji za publiczna przemawia zatem dodatkowo argument, że jej udostępnienie jest niezbędne dla zapewnienia społecznej kontroli racjonalności wydatkowania środków publicznych.

Powyższe stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, które sąd w niniejszym składzie w pełni podziela (por. m. in. wyroki WSA w Lublinie z 1 kwietnia 2026 r.: sygn. akt II SAB/Lu 149/25, II SA/Lu 535/25).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż organ drugiej instancji wydał ją z naruszeniem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Ponieważ analogicznymi wadami obarczona jest również decyzja organu pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., należało uchylić również tą decyzję.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego w zakresie punktu pierwszego organ przyjmie, że dotyczy on informacji publicznej, która nie stanowi informacji niejawnej.

Decyzje są wadliwe również z tego względu, że w zakresie punktów od drugiego do szóstego doszło do nieprawidłowej kwalifikacji wniosku, jako dotyczącego informacji publicznej. W tym zakresie skarżący zwrócił się o informacje o charakterze wewnętrznym, jako informacje bezpośrednio dotyczące technicznych walorów i parametrów wykorzystywanego przez gminę systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem. Informacje te nie mają charakteru informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a w związku z tym nie mogą być przedmiotem decyzji odmownej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy.

Jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Skoro w tym zakresie wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to postępowanie administracyjne w przedmiocie udostępnienia tej części żądanych informacji podlega umorzeniu, o czym sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1pkt 1 lit. a i § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.