Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Anna Fyda po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. S.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 174/06 w sprawie ze skargi P. G. S.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. S.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 maja 2005 r. o odmowie wydania skarżącemu zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w barze mieszczącym się w lokalu nr 1 budynku usytuowanego przy ulicy A. w W.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przedstawiając stan sprawy wskazał w szczególności, co następuje.

Wniosek o udzielenie przedmiotowego zezwolenia P. G. S.-W. złożył Prezydentowi m.st. Warszawy w dniu 18 listopada 2004 r. Do wniosku dołączył, obok innych dokumentów, także pisemną zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych w określonym wyżej miejscu, wyrażoną 5 marca 2003 r. przez Zarząd [...] S.A. w W – będącej w 2003 r. właścicielem i zarządcą nieruchomości przy ulicy A. w W.

Organ I instancji zażądał jednak uzupełnienia wniosku poprzez złożenie pisemnej zgody w omawianym zakresie wyrażonej przez Wspólnotę Mieszkaniową zarządzającą konkretną nieruchomością od lutego 2004 r.

Ustosunkowując się do wezwania, wnioskodawca wyraził pogląd o mocy wiążącej zgody, jaką udzieliła [...] S.A. w W. Powołał się przy tym na przejęcie przez wskazaną Wspólnotę Mieszkaniową – majątku, dokumentacji oraz praw i obowiązków wynikających z zarządu sprawowanego uprzednio przez [...] S.A. w W. oraz na to, że warunkiem zakupu przez niego od wymienionej spółki lokali użytkowych w budynku przy ulicy A. w W. było wyrażenie omawianego rodzaju zgody. Według wnioskodawcy uzyskał on ekspektatywę sposobu wykonywania prawa własności lokali użytkowych oraz ekspektatywę wykonywania działalności gospodarczej.

Wypowiadając się w sprawie, Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "A." stwierdził, iż wnioskodawca nie uzyskał zgody tej Wspólnoty Mieszkaniowej na sprzedaż alkoholu w przedmiotowym budynku (ani nawet o taką zgodę nie występował), zakwestionował też pogląd o mocy wiążącej zgody udzielonej przez firmę developerską ([...]S.A.).

Prezydent m.st. Warszawy – odmawiając udzielenia wnioskowanego zezwolenia podniósł, iż zgoda uregulowana w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa z dnia 26 października 1982 r., nie jest oświadczeniem woli mającym charakter czynności cywilnoprawnej i nie podlega sukcesji prawnej. Celem zgody wskazanej w wymienionym przepisie jest zapewnienie udziału mieszkańców budynku wielorodzinnego w procesie uzyskiwania decyzji dotyczącej sprzedaży napojów alkoholowych. Musi być ona złożona na potrzeby konkretnego postępowania administracyjnego i rodzi skutki tylko w tym postępowaniu.

Skoro zatem wnioskodawca nie dysponował zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej zarządzającej przedmiotowym budynkiem, to nie został spełniony warunek określony w omawianym przepisie. Wspólnotę mieszkaniową na zewnątrz reprezentuje zarząd, a nie właściciele poszczególnych lokali (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, /t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm./, powoływanej dalej jako ustawa o własności lokali).

W złożonym odwołaniu wnioskodawca poza przedstawioną już argumentacją dotyczącą związania w sprawie zgodą wyrażoną przez [...] S.A. w W. zaznaczył, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest upoważniony do wyrażania negatywnej opinii w kwestii sprzedaży alkoholu.

Wydając zaskarżoną decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podzieliło pogląd o braku znaczenia w sprawie zgody uzyskanej przez wnioskodawcę od [...] S.A. w W., a rozstrzygającym natomiast znaczeniu faktu nieuzyskania przez wnioskodawcę zgody Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej zarządzającej konkretnym budynkiem. Podniosło także, że wnioskodawca nie dysponował przyrzeczeniem właściwego organu administracji publicznej, iż udzieli on przedmiotowego zezwolenia na podstawie zgody wskazanej firmy developerskiej. Właściwy organ – jak zaznaczono w zaskarżonej decyzji – ma obowiązek uwzględniać aktualny stan prawny i faktyczny.

Oddalając skargę – (zarzuciła ona naruszenie przez rozstrzygające w sprawie organy administracji publicznej art. 7, 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. – polegającą na przyjęciu stanowiska o rozstrzygającym znaczeniu wypowiedzi Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, zamiast właścicieli lokali – w kwestii zgody, o jakiej mowa w wymienionym ostatnio przepisie, a także naruszenie interesu prawnego skarżącego "z racji dysponowania przez niego ekspektatywą określonego sposobu wykonywania prawa własności lokali użytkowych w budynku przy ulicy A. oraz ekspektatywą prowadzenia w nich określonej działalności gospodarczej – polegającej na sprzedaży alkoholu – wynikających ze zgody udzielonej przez [...] S.A. w W.") – Sąd I instancji wyraził pogląd o decydującym znaczeniu w sprawie braku dysponowania przez wnioskodawcę zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej, która w czasie przedmiotowego postępowania administracyjnego była wyłącznym zarządcą budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ulicy A. w W. Zgody tego podmiotu nie dołączono w szczególności do wniosku wszczynającego konkretne postępowanie administracyjne.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie było konieczne w niniejszej sprawie dokonywanie rozważań na temat właściwości rzeczowej organów wspólnoty mieszkaniowej w zakresie zajęcia stanowiska odnośnie zgody, o jakiej mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. Istotne jest bowiem, że skarżący nie wystąpił do wskazanej Wspólnoty Mieszkaniowej o uzyskanie zgody określonej w tym przepisie i zgody tego podmiotu nie przedstawił rozstrzygającym w sprawie organom administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się z rozstrzygającymi w sprawie organami, że wpływu na wynik sprawy nie miała natomiast zgoda udzielona w marcu 2003 r. przez [...] S.A. w W.

Sąd I instancji podkreślił w związku z tym zagadnieniem konieczność odróżniania ekspektatywy prawnej od czysto faktycznej nadziei, czy też szansy, perspektywy nabycia (powstania) prawa podmiotowego.

W niniejszej sprawie nie doszło zgodnie z wywodami zaskarżonego wyroku do naruszenia – wynikającej z Konstytucji RP - zasady ochrony praw nabytych, gdyż skarżący – w wyniku zgody [...] S.A. w W. – nie nabył żadnego prawa, na podstawie którego organ właściwy do orzekania o przedmiotowym zezwoleniu mógłby pozytywnie rozpatrzeć złożony wniosek. Ponadto skarżący nie dysponował dowodem przyrzeczenia właściwego organu co do uwzględnienia zgody wyrażonej przez firmę developerską przy orzekaniu w kwestii przedmiotowego rodzaju zezwolenia.

W skardze kasacyjnej złożonej przez P. G. S.-W. wyrok Sądu I instancji zaskarżono w całości, wnioskując o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały zgłoszone w ramach obydwu podstaw przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a.

W ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. w związku z art. 61 k.c. oraz "art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a." poprzez błędną wykładnię tych przepisów.

W odwołaniu się zaś do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 141 p.p.s.a., które według skargi kasacyjnej mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zwraca w uzasadnieniu uwagę, że Sąd I instancji nie zakwestionował, tego że zgoda poprzedniego właściciela i zarządcy budynku była oświadczeniem woli. W takim zaś przypadku – w myśl art. 61 k.c. – jest ono złożone innej osobie z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła się z nim zapoznać. W niniejszej sprawie nie doszło do cofnięcia oświadczenia woli, które dotarło do skarżącego. W takiej zaś sytuacji następca prawny [...] S.A. był związany oświadczeniem tej spółki, tym bardziej "że nie próbował się z niego wycofać". Zmiana właściciela i zarządcy nie unieważniła dotychczas wspomnianej zgody, która była zobowiązaniem akceptującym sprzedaż alkoholu w lokalach użytkowych skarżącego. Skarżący nabył uprawnienia obciążające "aktualnego właściciela".

Kwestia, kiedy zgoda, o jakiej mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. została uzyskania, "jest zagadnieniem odrębnym i nie wiąże się ze stanem prawnym, istniejącym w dacie wydania decyzji".

Według skargi kasacyjnej zgoda "właściciela domu jednorodzinnego na sprzedaż alkoholu musi być wydana przed złożeniem wniosku". Biorąc pod uwagę inne warunki złożenia wniosku, przyjąć należy dosyć długi okres czasu istniejący od uzyskania zgody "...do złożenia wniosku...". Autor skargi kasacyjnej podkreśla jednak, że żaden przepis ustawy nie określa długości tego czasokresu. Zmiana właściciela domu w trakcie czynności zmierzających do uzyskania odpowiednich uzgodnień nie może rzutować na ważność zgody udzielonej przez uprzedniego właściciela.

Nadto podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa powstawała stopniowo.

Reasumując, skarga kasacyjna stwierdza, że przyjęcie w niniejszej sprawie braku zgody "właściciela jednorodzinnego" nastąpiło z obrazą art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. i art. 61 k.c. poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że "następca prawny właściciela domu jednorodzinnego, który wydał zgodę na sprzedaż alkoholu musi raz jeszcze się w tej sprawie wypowiedzieć".

Obraza natomiast “art. 145 § 1 ust. 1 lit. a" p.p.s.a. nastąpiła wobec niezastosowania tego przepisu mimo wskazanego naruszenia prawa materialnego.

Co do zaś uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a., to wynika ono z pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustosunkowania się do zagadnienia mocy obowiązującej oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na sprzedaż alkoholu w sytuacji zaistnienia zmiany właściciela domu.

Sąd I instancji nie dokonał oceny przejścia skutków oświadczenia woli wyrażonego przez właściciela i zarządcę domu w dacie zakupu lokali przez skarżącego na nowego właściciela.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Wobec braku stwierdzenia nieważności postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną.

Zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie – rozstrzygającym w istocie o jej wyniku, była kwestia wykładni art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zgodnie z tym przepisem, do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (ich podawanie) należy dołączyć "pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym".

Interpretując semantycznie zacytowany przepis należy zwrócić uwagę na wymowę poszczególnych użytych w nim zapisów.

Po pierwsze zatem podkreślenia wymaga, że w omawianej regulacji mowa jest o stanowisku uprawnionego do wypowiedzenia się podmiotu, mającym formę pisemną ("pisma").

Po drugie, treścią tego dokumentu musi być wyrażenie "zgody", a więc bezwarunkowej akceptacji zamiaru prowadzenia działalności gospodarczej przez określoną osobę, w przedmiocie zgodnym z wnioskowanym w sprawie zezwoleniem – ze strony podmiotów wskazanych w dalszej części przepisu.

Po trzecie, ustawodawca wskazał te podmioty, używając techniczno-prawnych terminów ("właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku").

Wymienienie tych podmiotów nastąpiło wprawdzie wedle kolejności odzwierciedlającej stopień prawnego powiązania z budynkiem, ale z drugiej strony tylko słowa: "zarządca" "administrator budynku" zostały oddzielone spójnikiem "lub". Poza tym przypadkiem przy przedstawianiu katalogu podmiotów uprawnionych do wyrażenia zgody zastosowano zaś przecinek.

Po czwarte, status prawny wymienionych podmiotów musi być postrzegany w relacji do "budynku" (a więc nie np. do "lokalu" w nim się znajdującego).

Po piąte, omawiana zgoda jest wymagana tylko wtedy, "gdy budynek ma charakter mieszkalny i wielorodzinny".

Dla uporządkowania dalszych rozważań wypada zaznaczyć, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie dotyczyły kwestionowania potrzeby zastosowania w niniejszej sprawie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r., a miały jedynie na celu wykazanie, że skarżący dołączył do wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne zgodę wymienioną w tym przepisie.

W tej sytuacji za oczywiste omyłki uznać trzeba – zdarzające się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej używanie zwrotów "dom jednorodzinny". Przemawia za tym zresztą jednoczesne używanie w wywodach skargi kasacyjnej terminu "wielorodzinny" – nawiązującego do przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń – traktujących o tym, że lokal(e) używkowy skarżącego znajduje się w "budynku mieszkalnym wielorodzinnym".

Zwrócić też trzeba uwagę, że skarga kasacyjna w istocie nie podważa wskazania przez Sąd I instancji faktu, iż w chwili składania wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne (18 listopada 2004 r.) jedynym zarządcą budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ulicy A. w W. była działająca na tej nieruchomości Wspólnota Mieszkaniowa, a zgody tego podmiotu skarżący nie przedstawił właściwemu organowi administracji publicznej przy ubieganiu się o przedmiotowe zezwolenie.

Ocena, czy zamiast zgody tego podmiotu należało (wedle twierdzeń skargi kasacyjnej) poprzestać na uwzględnieniu przy rozpatrywaniu niniejszej zgody wyrażonej w marcu 2003 r. przez [...] S.A. w W., wymaga odwołania się, poza językową – przede wszystkim do teleologicznej wykładni art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że celem wprowadzenia tego przepisu było wyrażenie troski ustawodawcy dla pełnego poszanowania stanowiska wymienionych w analizowanym przepisie podmiotów wobec zamiaru prowadzenia w budynku mieszkalnym wielorodzinnym tak specyficznej działalności gospodarczej jak sprzedaż alkoholu.

Poszanowanie to było tak duże, że spowodowało określenie stanowiska zajmowanego przez wskazane podmioty terminem "zgoda" (a nie np. "opinia"), który ma znaczenie przesądzające w ogóle o możliwości podjęcia starań dotyczących uzyskania przedmiotowego zezwolenia.

Ustawodawca konstruując omawiany przepis miał niewątpliwie na względzie obawy w zakresie wystąpienia negatywnych zjawisk mogących potencjalnie powstawać w związku z prowadzeniem konkretnego rodzaju działalności gospodarczej w zestawieniu z "mieszkalnym" charakterem budynku (np. zagrożeń dla mieszkańców budynku wywołanych zakłócaniem spokoju przez osoby spożywające alkohol, gromadzące się wokół punktu jego sprzedaży lub podawania).

Uwzględniając rolę jaką ma pełnić zgoda uregulowana w powołanym przepisie, stwierdzić trzeba, że znaczenie może mieć wyłącznie tego rodzaju wypowiedź, która pochodzi od podmiotu będącego "właścicielem, użytkownikiem, zarządcą lub administratorem budynku" w czasie rozpatrywania złożonego właściwemu organowi administracji publicznej wniosku. Jest ona warunkiem "wstępnym" jakie musi spełnić występujący o zezwolenie dążąc do jego otrzymania.

Wprawdzie bowiem wskazaną zgodę należy dołączyć już do wniosku o wydanie zezwolenia (a więc winna być ona już wyrażona wcześniej), ale z tego powodu nie można budować argumentacji przeciwstawiającej się wyrażonemu wyżej poglądowi.

Założenie, że wystarczy zgoda osoby, która tylko w przeszłości należała do kręgu podmiotów ujętych w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r., z pominięciem natomiast stanowiska podmiotu należącego do tego kręgu według aktualnego stanu rzeczy, byłoby całkowicie nieracjonalne wobec funkcji, jaką ma pełnić analizowane uregulowanie.

Pominięcie stanowiska podmiotu należącego do kręgu określonego w zacytowanym przepisie w czasie rozpatrywania wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia nie byłoby zrozumiałe, skoro to on właśnie w sposób najbardziej adekwatny do istniejącej sytuacji może ocenić potencjalne skutki rozpoczęcia sprzedaży alkoholu w budynku związanym z jego uprawnieniami i obowiązkami.

Za prezentowanym poglądem przemawiają też argumenty z wykładni systemowej.

Należy bowiem wziąć pod uwagę, że analizowany przepis zawarty jest w regulacji należącej do prawa publicznego, a nakłada on na właściwy organ administracji publicznej jedynie obowiązek sprawdzenia, czy do wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia dołączono zgodę pochodzącą od podmiotu legitymującego się statusem "właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku".

Badanie natomiast w płaszczyźnie cywilnoprawnej wpływu zobowiązań podjętych przez np. uprzedniego właściciela czy zarządcę wobec osoby, która zakupiła lokal w danym budynku z zamiarem prowadzenia w nim działalności gospodarczej w postaci sprzedaży alkoholu na sytuację nowego właściciela czy zarządcy przekraczałoby zadania, do jakich powołany jest organ administracji publicznej.

Wszystko to czyni zatem zupełnie bezużytecznym odwoływanie się skargi kasacyjnej do regulacji art. 61 k.c.

Dotychczas przeprowadzone wywody wskazują na niezasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. poprzez jego błędną wykładnię.

Tym samym spodziewanego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej nieprecyzyjnie wskazano na art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a.).

Ponadto skoro nie miało znaczenia w sprawie powoływanie się przez skarżącego na zgodę uprzedniego właściciela i zarządcy konkretnego budynku, a zgody aktualnie uprawnionego do wypowiedzenia się podmiotu (tj. Wspólnoty Mieszkaniowej zarządzającej tym budynkiem) on nie uzyskał, to nie można też przyjąć było, aby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy mogły mieć zastrzeżenia skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie pełnej analizy skutków zgody wyrażonej przez [...] S.A. w W. (twierdzeń skarżącego o zachowaniu jej mocy obowiązującej).

Zwrócić przy tym należy uwagę, że Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył, że skarżący nie nabył w wyniku wyrażenia zgody przez tę spółkę żadnych praw dających podstawę właściwemu organowi administracji publicznej do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony w postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji całkowicie trafnie przyjął, że uwzględnienie tego wniosku nie było możliwe bez przedstawienia zgody Wspólnoty Mieszkaniowej zarządzającej konkretnym budynkiem w chwili ubiegania się o wydanie przedmiotowego zezwolenia. To bowiem ten podmiot był wówczas upoważniony do wypowiadania się w zakresie zgody na sprzedaż w zarządzanym przez niego budynku alkoholu, mając na względzie interes wszystkich osób, na rzecz których działał.

Z tych wszystkich przyczyn orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.