Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 28 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1779/17 w sprawie ze skargi P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1779/17, oddalił skargę P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] lutego 2014 r. do P. wpłynął wniosek spółki D. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na budowę [...]. Pismem z [...] marca 2014 r. P. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (z tego wniosku) oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. P., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) dalej: ustawa Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wniosku, w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, w wykonaniu tego postanowienia, został uzupełniony [...] kwietnia 2014 r. P. decyzją z [...] maja 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na roboty budowlane polegające [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary P. za zwłokę w wydaniu decyzji z [...] maja 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] nałożył na P. karę pieniężną w wysokości [...] zł za [...] dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2014 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia P., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu za dzień wszczęcia postępowania przyjął datę [...] lutego 2014 r., tj. dzień wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do P. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego Wojewoda [...] odliczył 65 dni (art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) i [...] dni (tj. okres [...].) w związku z postanowieniem nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Organ pierwszej instancji przyjął, że całe postępowanie trwało [...] dni, natomiast po odjęciu wyżej wskazanych okresów ustalił, że P. dopuścił się [...] zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Wojewoda [...], w swoim rozstrzygnięciu, nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Strony skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane, ust. 6 tego przepisu nie stosuje się do pozwolenia na budowę wydawanego dla przedsięwzięcia podlegającego ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że P. decyzją z [...] sierpnia 2011 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. W świetle powyższego uznał, że nie można zgodzić się z argumentacją Strony skarżącej, że przedsięwzięcie, dla którego wydano decyzję środowiskową, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest przedsięwzięciem podlegającym ocenie oddziaływania, o którym mowa w art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji, w ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie doszło do [...] przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co skutkuje karą pieniężną w wysokości [...] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę P. na postanowienie z [...] czerwca 2017 r. stwierdził, że spór jaki powstał w sprawie na tle art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, dotyczy nie tyle sposobu jego interpretacji, co jego zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wobec treści art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, że wyłączenie przewidziane w art. 35 ust. 6 a ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie tylko w stosunku do tych inwestycji, które podlegały ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie dotyczy ono inwestycji, dla których wydano decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro P. decyzją z [...] sierpnia 2011 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, to w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane.

W skardze kasacyjnej od wyroku z 12 kwietnia 2018 r. P. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, mimo że stosowanie tego przepisu zostało wyłączone na podstawie art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane w sprawach pozwolenia na budowę wydawanego dla przedsięwzięcia podlegającego ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

2) art. 35 ust. 6a ustawy Prawo bankowe w zw. z art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1, 3, 4, art. 71 ust. 1 i 2, art. 88 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku w brzmieniu obowiązującym w dniu zakończenia przez skarżącego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę decyzją z [...] maja 2014 r., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, w której wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i nie znajduje zastosowania w sprawach, w których przeprowadzona została analiza (ocena) potencjalnego wpływu inwestycji na środowisko dokonana przez dwa właściwe do tego organy administracji w określonym przepisami czasie zakończona wydaniem rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym organ odstąpił od sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy stosowania art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane;

3) art. 35 ust. 8 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez odmowę ich stosowania polegającą na pominięciu okoliczności, że obowiązkiem skarżącego jako organu architektoniczno-budowlanego było ustalenie czy dla przedmiotowej inwestycji wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, co wiązało się z wydłużeniem czasu trwania postępowania z przyczyn niezależnych od organu (obowiązek przeprowadzenia konsultacji i uzyskania opinii innych organów) i w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przez Sąd pierwszej instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy, to jest uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wniesiono ponadto o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje stanowisko organów administracji, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, według którego w rozpoznawanej sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 36 ust. 6a ustawy Prawo budowlane stanowiący przesłankę wyłączającą stosowania art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego, w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane do terminu, o którym mowa w ust. 6 tego artykułu, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Z art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane wynika natomiast, że przepisu ust. 6 tego artykułu nie stosuje się do pozwolenia na budowę wydawanego dla przedsięwzięcia podlegającego ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że wyłączenie przewidziane w art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie tylko w stosunku do tych inwestycji, które podlegały ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie dotyczy to tych przedsięwzięć, dla których wydano decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Taki sposób interpretacji tego przepisu jest zgodny z celem w jakim ustawodawca wprowadził sankcję z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że odstąpienie od zasady szybkości działania w sprawie wydania pozwolenia na budowę uregulowano na zasadzie wyjątku, a tym samym powinno być ono interpretowane wąsko. Nie można podzielić poglądu strony skarżącej, że art. 35 ust. 6a ustawy Prawo budowlane dotyczy każdej inwestycji, dla której wydano decyzję środowiskową, w tym też taką, którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wykładnia dokonana przez stronę skarżącą prowadziłaby do sytuacji, w której w żadnym przypadku nie można byłoby zastosować art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie organy i Sąd dokonały prawidłowej wykładni art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 6a oraz ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzić należy, że organy wydały prawidłowe rozstrzygnięcie o wymierzeniu P. kary za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie trwało [...], a więc [...] dni. Zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, należało od tego terminu odliczyć okres wyznaczony stronie na usunięcie braków wniosku, a więc [...]dni (od [...].). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły ponadto żadne inne okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od czasu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że decyzja z [...] maja 2014 r. została wydana z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane o [...] dni. Za ten też okres organ zasadnie orzekł o wymierzeniu P. kary pieniężnej. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.

Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 35 ust. 6a ustawy Prawo bankowe w zw. z art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1, 3, 4, art. 71 ust. 1 i 2, art. 88 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku okoliczność, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga wdrożenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Zgodnie natomiast z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zauważyć należy, że z uzasadnienia decyzji P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] oceniając potrzebę przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie został stwierdzony w drodze postanowienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 8 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazać należy, że wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy ustawy Prawo budowlane są wyrazem realizacji wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, będący powtórzeniem art. 35 § 5 k.p.a., nie daje podstawy do odliczenia od terminu załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej o charakterze typowym, niewymagających podjęcia dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie dalszego biegu. Do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czy ich zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, a także nie można odliczyć okresu oczekiwania na doręczenie korespondencji stronom. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Do czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie można również zaliczyć czynności zbędnych w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko a zatem konsultacje czy uzyskanie opinii w tym przedmiocie nie należą do czynności o jakich mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć należy, że art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do czynności podejmowanych przy dokonywaniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albowiem w takim przypadku art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie stosuje się.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną