Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1253/18 w sprawie ze skargi A. sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. II SA/Sz 1253/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę spółki A. sp. k. w K. (dalej "Spółka") na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Koszalina decyzją z dnia [...] 2018 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej ulicy Z. w K.". Decyzja została wydana na podstawie art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1, art. 11i, art. 12 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm., dalej "specustawa drogowa"). Mocą powyższej decyzji Prezydent zatwierdził projekt budowlany obejmujący budowę drogi gminnej ulicy Z. w K. – obręb ewidencyjny [...], numery działek ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz obręb ewidencyjny [...], numery działek ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Treść decyzji Prezydenta zawierała pozostałe elementy wymagane przez art. 11f specustawy drogowej. Na podstawie art. 17 specustawy drogowej Prezydent nadał wymienionej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka A. sp. k. w K. oraz spółka B. Sp. z o.o. z siedzibą w S.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie: (i) wymagań dotyczących powiązania dróg z innymi drogami publicznymi, (ii) określenia linii rozgraniczających teren, (iii) warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, (iv) warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska oraz potrzeb obronności państwa oraz (v) wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W powyższym w zakresie organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę poprzez dodanie nowych zapisów, a w pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda wskazał, że niezasadne jest twierdzenie, że przepisy specustawy drogowej mają zastosowanie wyłącznie do budowy nowych dróg publicznych. Zarówno w definicji "budowy" w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej ".Pr. bud."), jak i "budowy drogi" w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 2222 ze zm., dalej "ustawa o drogach publicznych") odniesiono się bowiem do rozbudowy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy wskazał, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał, że

w sprawach dotyczących pozwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu odwoławczego zastosowania w sprawie nie znajduje także art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Wojewody błędnie natomiast określono linię rozgraniczającą teren dla przedmiotowej inwestycji w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Linia rozgraniczająca teren powinna być bowiem linią ciągłą – domkniętą.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła Spółka. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że zakres przedmiotowy specustawy drogowej nie ogranicza się jedynie do budowy nowej drogi w znaczeniu ustawy o drogach publicznych. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można wydać dla takiego rodzaju inwestycji, która mieści się w ustawowym pojęciu drogi, zdefiniowanym w ustawie o drogach publicznych. Dopuszczalne jest przy tym stosowanie szczególnych rozwiązań ze specustawy drogowej do inwestycji polegających na modernizacji, przebudowie bądź rozbudowie istniejących dróg.

Odnosząc się do kwestii budowy położonej w pasie drogowym infrastruktury technicznej, Sąd stwierdził, że prace takie nie stanowią innej inwestycji, ale są jedną

i nierozłączną inwestycją prowadzoną w ramach lokalizacji projektowanej drogi. Są one zatem dopuszczalne do realizacji w ramach inwestycji drogowe prowadzonej

w trybie specustawy drogowej.

Ponadto Sąd podzielił pogląd Wojewody, że brak jest podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych. Według Sądu przepis ten nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego, a jedynie normuje odległości, jakie muszą być zachowane podczas budowy obiektu budowlanego między takim obiektem

a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej.

Sąd stwierdził także, że organ rozstrzygający w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do korygowania trasy inwestycji, co do jej przebiegu, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań w ramach inwestycji lub analizy innych rozwiązań obsługi komunikacyjnej danego terenu. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma bowiem charakter związany, co oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że decyzja Prezydenta Miasta Koszalina została wydana bez podstawy prawnej (a co najmniej z rażącym naruszeniem prawa), tj., w sytuacji, w której ustawa o w ogóle nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, a co wynika z faktu, że:

a. planowana inwestycja dotyczy przebudowy już istniejącej infrastruktury drogowej, w sytuacji, w której wykładnia językowa art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wskazuje, iż dotyczy ona wyłącznie lokalizowania nowych dróg publicznych, a nie przebudowy dróg istniejących,

b. planowana inwestycja, w przeważającej części dotyczy rozbudowy pasa drogowego, w sytuacji, w której z całokształtu przepisów specustawy drogowej wynika, iż powołana ustawa znajduje zastosowanie do budowy drogi a nie pasa drogowego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż decyzja Prezydenta została wydana przez podmiot będący jednocześnie wnioskodawcą w sprawie, tj. przez Prezydenta Miasta Koszalina (działającego przy składaniu wniosku jako zarządca drogi, a przy wydawaniu decyzji jako starosta), w sytuacji, gdy organem właściwym powinien być wojewoda, a co wynika z faktu, że:

a. w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że prezydent miasta na prawach powiatu powinien podlegać wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych

i powiatowych,

b. okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności związane z: 1) wcześniejszymi rozstrzygnięciami planistycznymi organu I instancji pozostającymi w sprzeczności z wydaną obecnie decyzją, 2) istotnymi brakami składanego wniosku (a w konsekwencji i decyzji) wskazują na potrzebę zbadania sprawy przez niezależny (tj. niezainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy) organ administracji publicznej;

III. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. oraz w każdym wypadku w związku z art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji w której w toku postępowania administracyjnego doszło do uchylenia decyzji organu I instancji w części pkt 1.0, 2,0, 3,0, 4.0, 5.0 tj. w części określającej kluczowe parametry realizowanej inwestycji oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, pomimo braku jednoczesnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji lub braku przekazania (zlecenia) wykonania czynności organowi I instancji, w tym w szczególności w sytuacji, w której o wykonanie takich czynności wnosiła sama skarżąca, a w konsekwencji dokonanie merytorycznej zmiany decyzji organu I instancji bez należytego, zgodnego z przepisami prawa, ustalenia okoliczności sprawy;

IV. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi

w sytuacji, w której w przedmiotowej sprawie doszło do zaprojektowania poszerzenia drogi gminnej w sposób, który narusza określone ustawą minimalne odległości pomiędzy granicą drogi publicznej (drogi gminnej) a znajdującą się na działce zabudową, w sytuacji, w której art. 43 ust. 1 powołanej ustawy powinien być interpretowany w ten sposób, że nie tylko zakazuje zabudowy obiektów budowlanych, ale i takich ingerencji w istniejąca drogę publiczną, które naruszałyby określonej ustawą odległości minimalne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna

z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko

w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przepisy specustawy drogowej znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nieprawidłowe jest także stanowisko skarżącej kasacyjnie, że przepisy specustawy drogowej znajdują zastosowanie jedynie do budowy nowych dróg publicznych, nie zaś do przebudowy już istniejących dróg. W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się bowiem szerokim pojęciem: "inwestycji", co oznacza, że desygnat tego pojęcia obejmuje nie tylko budowę, ale też przebudowę bądź remont drogi publicznej. Specustawę stosuje się zatem do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1032/12, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji organu I instancji było zatwierdzenie projektu budowlanego budowy drogi gminnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega żadnej wątpliwości, że wymieniona inwestycja mieści się w pojęciu "inwestycji" w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Niewątpliwie droga gminna objęta decyzją organu I instancji ma charakter drogi publicznej. Jak zaś wskazano powyżej, w zakresie wymienionego pojęcia mieści się nie tylko budowa nowej drogi publicznej, ale także remont lub przebudowa drogi już istniejącej. Zatem fakt zakwalifikowania przedmiotowej drogi jako drogi publicznej przesądzał o tym, że inwestycja polegająca na jej przebudowie będzie objęta zakresem zastosowania przepisów specustawy drogowej. Słusznie wskazał na tę okoliczność Sąd I instancji, stwierdzając, że dopuszczalne jest stosowanie szczególnych rozwiązań ze specustawy drogowej do inwestycji polegających na modernizacji, przebudowie bądź rozbudowie istniejących dróg.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje zatem, że skoro w rozpoznawanej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy specustawy drogowej to nie można zarzucić, że doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej. Organy bowiem prawidłowo wydały swe decyzje w oparciu o przepisy specustawy drogowej, uznając że znajdują one zastosowanie do inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej. Stanowisko to zostało następnie prawidłowo zaakceptowane przez Sąd I instancji.

Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw.

z art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie Prezydent Miasta Koszalina podlegał wyłączeniu, zaś organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej powinien być wojewoda. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu. Jeżeli zatem przepis prawa przyznaje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku

o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu,

a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane

w przepisach prawa. Powołana specustawa drogowa nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Należy podkreślić, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Prezydent Miasta Koszalina nie podlegał wyłączeniu w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Stąd też niezasadny okazał się zarzut wymieniony w skardze kasacyjnej w punkcie II.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. oraz

w związku z art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności przeprowadził postępowanie, a nie ograniczył się jedynie do oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ II instancji nie wykroczył jednocześnie poza zakres rozpoznawanej sprawy, ani nie zmienił zakresu i przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Organ II instancji doprecyzował jedynie treść decyzji organu I instancji, nie negując przy tym zasadności podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w tym zakresie. W szczególności organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części, w jakiej decyzja ta zatwierdzała projekt budowlany obejmujący budowę przedmiotowej drogi gminnej. Organ odwoławczy wskazał także, że w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy specustawy drogowej, organ I instancji nie podlegał wyłączeniu, a wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji zawierał wszystkie elementy wymienione w art. 11b i 11d specustawy drogowej. Ponadto zdaniem organu II instancji, decyzja Prezydenta Miasta Koszalina czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f specustawy drogowej.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w wyniku wydania przez organ odwoławczy decyzji częściowo uchylającej decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzekającej co do istoty sprawy, nie doszło do zmiany w zakresie kluczowych parametrów projektowanej budowy drogi. Jak wskazano powyżej, organ odwoławczy jedynie doprecyzował treść decyzji organu I instancji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie wiązało się to z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Wskazać należy także, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno zaś w skardze, jak i w skardze kasacyjnej, Spółka nie wskazała, jaki wpływ na wynik sprawy miały wskazywane przez Spółkę uchybienia dotyczące przepisów postępowania.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Naruszenie powyższych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd I instancji niezasadnie zaakceptował stanowisko, że dozwolone było zaprojektowanie drogi w sposób, który narusza minimalne odległości pomiędzy granicą drogi a istniejącą zabudową.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowy powinny być sytuowane w odległości co najmniej 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Norma zawarta w tym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego, a mianowicie sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2149/17 i wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2416/10 dostępne w CBOSA). Powołany przepis zatem wyraźnie nawiązuje do sytuowania nowych obiektów budowlanych, a nie do ustalania odległości dróg od istniejących już obiektów. Nie ma on więc zastosowania do postępowania o lokalizację dróg w trybie specustawy drogowej (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1507/09, dostępny w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.