Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skarg C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. 1) nr [...] 2) nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargi

Przedmiotem dwóch skarg wniesionych przez C. sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] i [...], utrzymujące w mocy decyzje Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz [...]. Powyższe skargi zostały zarejestrowane w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt VI SA/Wa 488/08 oraz VI SA/Wa 489/08. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. Sąd zarządził połączenie w.w. spraw do wspólnego rozpoznania a także rozstrzygnięcia oraz dalsze prowadzenie pod sygnaturą VI SA/ Wa 488/08.

Do wydania zaskarżonych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2006 r., ostatecznie sprecyzowanym pismem z 28 grudnia 2006 r. skarżąca – C. sp. z o.o. z siedzibą w W. - wystąpiła o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o powierzchni 36 m2, w W. przy [...], na okres od dnia 1 października 2006 r. do 31 marca 2007 r.

Następnie, pismem z 8 marca 2007 r., skarżąca zwróciła się do organu zarządzającego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie w.w. pasa drogowego w okresie od 1 kwietnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. w celu umieszczenia w nim opisanego wyżej obiektu reklamowego.

Po rozpatrzeniu powyższych wniosków, decyzjami z dnia [...] sierpnia 2007 r. opatrzonymi numerami: [...] oraz [...] Prezydent W. – działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej udp oraz art. 104 k.p.a. odmówił stronie wydania wnioskowanych zezwoleń.

W uzasadnieniach powyższych decyzji organ przytoczył identyczne motywy, jakie legły u podstaw wydanych rozstrzygnięć. Stwierdził mianowicie, iż przy rozpatrzeniu sprawy uwzględnił w pierwszej kolejności fakty powszechnie znane a dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych. Organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do:

ـ wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W.;

ـ opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

ـ szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony;

ـ statystyki stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006;

ـ pisma Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r.;

ـ Białej Księgi – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. opublikowanej przez Komisję Europejską;

ـ Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

ـ dopuszczalnego limitu prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy;

ـ statystyki wypadków drogowych w 2006 r. według której w W. zaistniało 1649 wypadków drogowych w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne.

Po przedstawieniu szczegółowych danych wynikających z wyżej wymienionych dokumentów organ wyprowadził wniosek, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest wyjątkowo niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu, do jakich zalicza się [...]. W ocenie organu, natężenie ruchu na wnioskowanym odcinku drogi (w porannym szczycie 930 a w popołudniowym 1110 pojazdów na godzinę) oraz dopuszczalna w tym miejscu prędkość pojazdów - 50 km/h uzasadnia niedopuszczalność lokalizacji przedmiotowej reklamy jako stwarzającej poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego w tym rejonie.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył również stan faktyczny istniejący w sprawie a mianowicie odniósł się do nośnika reklamowego posadowionego w tym samym miejscu na uprzedni wniosek strony. W tym zakresie organ podkreślił, że odległość dotychczasowej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3 m a zatem jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust.1 udp. Nadto, odległość reklamy od znaku drogowego D45 wynosi 33 m a od znaku D1 i C5 wynosi 30 m, gdy tymczasem w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano, że nie powinno się zezwalać na umieszczenie reklam w odległości mniejszej niż 40 m od znaków drogowych. Ponadto organ uwypuklił, że obecna reklama znajduje się na obszarze uznanym za Pomnik Historii oraz jest posadowiona w odległości 9 m od miejsca pamięci narodowej o szczególnym charakterze, które nie może być zakłócane obiektem o charakterze komercyjnym. Podkreślono również, iż dotychczasowy nośnik umieszczony jest na trawniku, co w rezultacie prowadzi do zniszczeń chodnika i zieleni w trakcie prac związanych z wymianą treści reklamy lub konserwacją samego nośnika. Reasumując organ stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może być uznana za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) co oznacza, że w rozpatrywanych sprawach nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wydanie decyzji pozytywnych dla strony.

Od powyższych decyzji skarżąca odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W obydwu odwołaniach (z dnia 5 września 2007 r.) spółka powieliła te same zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej tj. art. 6, 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie przyjętej w sprawie okoliczności a mianowicie, iż wnioskowany nośnik może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co świadczy o tym, że decyzja została wydana w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne. Naruszenie art. 6 k.p.a. w zw z art. 32 Konstytucji RP strona upatruje w rozstrzygnięciu sprawy w sposób dyskryminujący spółkę w stosunku do innych podmiotów, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu obydwu odwołań decyzjami z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] oraz [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu obu decyzji (tożsamych pod względem merytorycznym) organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 udp, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast przepis art. 39 ust. 3 udp stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zdaniem SKO z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast udzielenie zezwolenia na lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od powyższej zasady, dopuszczalny jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Zdaniem organu, znajdujące się w aktach wyniki badań natężenia ruchu oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów jednoznacznie wskazują, że umieszczenie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu.

Odpierając zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP organ stwierdził, że bada jedynie prawidłowość wydania decyzji w sprawie, której dotyczy odwołanie a nie w innych sprawach na które powołuje się strona.

Powyższe decyzje spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się ich uchylenia, wstrzymania wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg spółka powtórzyła dotychczas podnoszone zarzuty a ponadto wskazała na naruszenie art. 11 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wskazania uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądu organu, który w przedmiotowej sprawie uznał, że nie jest spełniona przesłanka z art. 39 ust.3 udp pomimo, że wcześniej spółka otrzymywała stosowne zezwolenia na posadowienie takiej samej reklamy w tym samym miejscu. W motywach obydwu skarg podano tożsamą argumentację.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skargi są niezasadne.

W myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ) – dalej udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zatem zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej reguły.

Stosownie do art. 39 ust. 1 udp., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 39 ust. 3 udp. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 udp. a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie ponownego zezwolenia. Podkreślenia wymaga, że w każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem, to wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązany jest udowodnić, że w jego przypadku zachodzą "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. a lokalizowany nośnik nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu ( art. 4 pkt 21 udp. ). Te wszystkie wykazane przez wnioskodawcę okoliczności podlegają ocenie przez zarządcę drogi, który co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy ustawy o drogach publicznych, może mając na względzie interes publiczny, nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących.

Uwypuklenia również wymaga, że zaskarżone decyzje z uwagi na ich uznaniowy charakter podlegają ograniczonej kontroli sądu administracyjnego. Wzmiankowana kontrola sprowadza się do badania czy przy wydawaniu decyzji zostały dochowane wszelkie reguły proceduralne związane z jej wydaniem oraz czy wydana decyzja nie posiada znamion decyzji dowolnej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik każdej z obydwu spraw a także brak jest podstaw do przyjęcia, aby zaskarżone decyzje były decyzjami dowolnymi.

Jak wynika z uzasadnień obydwu decyzji (tożsamych merytorycznie, co jest oczywiste ze względu na podmiot i przedmiot obydwu spraw) organ ocenił wszystkie zgromadzone dowody, rozważył wszelkie okoliczności faktyczne i prawne oraz wykazał jakie powody przemawiały za podjęciem decyzji negatywnej dla strony. Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa użytkowników dróg i do nich należy ocena czy występują w konkretnym przypadku zagrożenia w ruchu drogowym. Sąd podziela stanowisko organu, że zlokalizowanie przedmiotowej reklamy we wnioskowanym przez stronę miejscu zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Sądu, pozbawiony znamion dowolności jest wyprowadzony przez organ wniosek, że ulokowanie spornej reklamy w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu pojazdów (w porannym szczycie 930 natomiast w popołudniowym 1110 pojazdów na godzinę) w zestawieniu z dopuszczalną w tym miejscu prędkością pojazdów - 50 km/h spowoduje, iż reklama ta może stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców a w konsekwencji powodować zagrożenia w ruchu drogowym. Zaprezentowane stanowisko jako oparte na aktualnych realiach dotyczących stanu pasa drogowego i natężenia ruchu w spornym miejscu jest, zdaniem Sądu, przekonywujące.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut formułowany przez spółkę w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do Sądu, że zarządca drogi udzielając poprzednio zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie stwierdził istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony spornej reklamy a obecnie uznaje, iż takie zagrożenie istnieje. Powyższa okoliczność nie może stanowić argumentu skutecznie podważającego zgodność z prawem obecnie kontrolowanych decyzji, gdyż stan bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi nie jest okolicznością niezmienną. Wręcz przeciwnie, ulega zmianom w zależności od m.in. zmian stopnia natężenia ruchu na tej drodze. W niniejszej sprawie, co już podkreślono, organ dokonał oceny usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jej wyglądu w przestrzeni tego miejsca, jak również przy zastosowaniu właściwych w okolicznościach sprawy przepisów prawa.

Zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP nie mógł zostać uwzględniony, gdyż rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie był upoważniony do oceny decyzji wydanych w innych sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, których adresatem były inne niż skarżąca spółka podmioty.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, na które wskazuje skarżąca, a które uzasadniałyby uchylenie decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w decyzji oraz omówionych w niniejszym uzasadnieniu przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił obydwie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.