Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. Ś. na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 lutego 2020 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. K. w G. - tzw. K. B. postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.

T. Ś. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 lutego 2020 r. nr XVII/551/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..].

Zarzucił skarżonej uchwale naruszenie:

art. 1 ust. 2 - 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z przepisami art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiącymi o konieczności zapewnienia przez organy publiczne ochrony środowiska, przy kierowaniu się zasadą zrównoważonego rozwoju;

art. 6 ust. 2 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, dalej zwaną "Dyrektywą Siedliskową", poprzez uchybienie obowiązkowi polegającemu na podejmowaniu właściwych kroków w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na gatunki wymienione w Załącznikach do Dyrektywy Siedliskowej, poprzez nieprzewidywanie ochrony gatunku motyla czerwończyka nieparek Lycaena dispar, a także w zakresie w jakim zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje ochrony traszki grzebieniastej, przez dopuszczenie zabudowania osiedlami mieszkaniowymi terenu objętego planem;

art. 4 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, zwaną dalej "Dyrektywą Ptasią" poprzez uchybienie obowiązkowi polegającemu na podejmowaniu właściwych kroków w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, w szczególności z gatunków wymienionych w Załączniku do Dyrektywy Ptasiej;

§ 6 pkt 7, 8, 12 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt w części, w której realizacja planu zagospodarowania przestrzennego przyczyni się do dewastacji ostoi, siedlisk, zniszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd, mrowisk, nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk lub innych schronień, uniemożliwi dostęp do schronień oraz przemieszczanie z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca ptaków z gatunków wymienionych w Załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt;

art. 1 ustawy o ochronie środowiska w zakresie, w jakim zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają rażąco niski wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla działek pod zabudowę wielorodzinną, przez co są sprzeczne z zasadą zrównoważonego rozwoju przewidzianą w ustawie o ochronie środowiska;

§ 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie w jakim zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają dla działek pod zabudowę wielorodzinną powierzchnie biologicznie czynną na poziomie poniżej 25%, czyli na poziomie 20% są sprzeczne z tymi przepisami;

art. 4 ustawy o ochronie środowiska w zakresie w jakim przewiduje obowiązek organów administracji publicznej dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym poprzez wprowadzenie do Planu, zapisów przewidujących powierzchnię biologicznie czynną dla działki nr [..] położonej w otulinie Parku Krajobrazowego na poziomie 20%.

Zakwestionował skarżący stanowisko organu zaprezentowane w "Rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (str. 83 i następne) Dziennika Urzędowego Województwa z dnia 6 kwietnia 2020 r., poz. 1734 ("Dziennik"), iż:

"Na decyzję o intensyfikacji zabudowy mieszkaniowej w rejonie tzw. [..] wpłynęła zmiana uwarunkowań lokalizacyjnych tej części dzielnicy W. Od momentu uchwalenia obowiązującego planu miejscowego została zrealizowana linia Kolei oraz przygotowywana jest realizacja odcinka drogi ekspresowej [..] z węzłem " C. ", który będzie przebiegał przez teren [..]. Biorąc pod uwagę złożone do planu wnioski oraz uwarunkowania zapadła decyzja o przeznaczeniu pod zabudowę wielorodzinną i usługi m.in. niezainwestowanych terenów we wschodniej części [..], które w planie obowiązującym przeznaczone były na tereny usług sportu i rekreacji (oznaczenie w planie obowiązującym 073 US i 074 US). Działanie to wpisuje się w planowany rozwój [..] oraz wzrost znaczenia tej części dzielnicy w strukturze miasta. Obowiązujący plan miejscowy dla [..] został uchwalony w 2007 r. Od tego czasu powstało stosunkowo niewiele nowych inwestycji w tym rejonie. Infrastruktura oraz poszczególne elementy funkcjonalne osiedla, tj. boiska i place zabaw, są realizowane sukcesywnie wraz ze wzrostem liczby mieszkańców. Wielkość osiedla przekłada się na skalę potrzeb związanych z jego funkcjonowaniem, a ta z kolei wpływa na termin realizacji inwestycji infrastrukturalnych. Realizacja zabudowy wielorodzinnej jako jednego dużego przedsięwzięcia na terenach położonych we wschodniej części [..] spowoduje szybki wzrost liczby mieszkańców, co z kolei przyspieszy realizację innych elementów funkcjonalnych osiedla przewidzianych w planie miejscowym tj. infrastruktury społecznej, usług podstawowych, dróg, sieci infrastruktury technicznej".

Interpretując przytoczony cytat wywnioskował skarżący, że w obecnym kształcie [..] nie mają możliwości pozostać, gdyż z racji realizacji linii kolejowej oraz odcinka drogi expressowej zasadne jest przeznaczenie znacznego ternu pod zabudowę wielorodzinną. Zdaniem skarżącego, organ nie dokonał w żadnej mierze " wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych", mimo, że konieczność taką zasygnalizował. Jako pozytywny aspekt wskazał organ sąsiedztwo zabudowy z terenem leśnym pomijając, że samo sąsiedztwo lasu nie przesądza, że nie dojdzie do jego degradacji. Las jest zbiorem wielu elementów, a w przypadku lasów w [..] - zupełnie wyjątkowych, a przede wszystkim chronionych gatunków fauny i flory. Zdaniem skarżącego w uchwale organu brak jest zupełnie wyważenia interesu prywatnego skarżącego i interesu publicznego, brak jest również odniesienia się do konieczności spełnienia wymagań ochrony środowiska. Organ pominął kwestię, że uchwała w sposób zasadniczy zmienia sytuację skarżącego, a przede wszystkim ogranicza jego uprawnienia do korzystania z dóbr przyrody. Zdaniem skarżącego, to Rada powinna uchwalić plan zagospodarowania przestrzennego o takiej treści, która by eliminowała możliwość ponad ustawowej ingerencji w środowisko. Organ pominął także interesy obecnie funkcjonującej wspólnoty właścicieli nieruchomości, pozbawiając ich możliwości korzystania z cennych przyrodniczo obszarów po prostu przez unicestwienie tych obszarów przez realizację planu.

Uzasadniając zarzuty z pkt 2, 3 i 4 skargi wskazał skarżący, że organ dopuścił się oczywistego naruszenia przepisów unijnych art. 6 ust. 6 Dyrektywy Środowiskowej oraz przepisów tj. art. 4 ust. 4 Dyrektywy Ptasiej, poprzez naruszenie obowiązku polegającego na podejmowaniu właściwych kroków w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na gatunki wymienione w załącznikach odpowiednio do Dyrektywy Ptasiej oraz Dyrektywy Środowiskowej. Na terenie, który w planie przeznaczony został pod zabudowę usługową swoje siedlisko mają m.in. gąsiorek i lerka, które wymienione zostały w Załączniku nr I do Dyrektywy Ptasiej oraz traszka grzebieniasta wymieniona w Załączniku II do Dyrektywy Siedliskowej. Miasto nie dość, że nie zapewnia tym gatunkom odpowiedniej ochrony, to w ocenie skarżącego daje przyzwolenie na niszczenie czy zanieczyszczanie ich siedlisk.

Jak się wydaje, organ stoi na stanowisku, iż zadośćuczynienie szeregowi obowiązków wymienionych w uwagach, czyli w przepisach obu cytowanych dyrektyw, sprowadza się w istocie do poinformowania o występowaniu chronionych gatunków: "Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. w G. - tzw. [..] uwzględnia występowanie w rejonie obszaru objętego planem chronionych gatunków, wprowadzając informację o ich występowaniu, aby zapobiec ich zagrożeniu " (str. 84 Dziennika). Zdaniem skarżącego jest to o wiele za mało by mówić o tym, iż organ nie naruszył przepisów prawa. Samo poinformowanie o występowaniu chronionych gatunków jest absolutnie niewystarczające aby uznać, iż organ wykonał obowiązki nałożone Dyrektywą Ptasią.

Tymczasem z brzmienia przepisów Dyrektyw, to rolą i obowiązkiem organu jest wprowadzenie takich regulacji, które nie tylko będą "informowały", ale będą także wpływały na planowane inwestycje przez zamieszczenie w Planie określonych ograniczeń i wymogów. Organ pomija fakt, że tereny objęte planem muszą być traktowane jako całość. Organ zdaje się zapominać, iż dla zachowania siedlisk konieczne jest zachowanie, a dokładniej - zabezpieczenie -odpowiedniego obszaru. Dyrektywa Ptasia wprowadza zamkniętą listę sześciu odstępstw od rygorów ochronnych:

w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego;

w interesie bezpieczeństwa ruchu powietrznego;

w celu zapobieżenia poważnym szkodom w plonach, wśród zwierząt hodowlanych, w lasach, hodowli ryb i wodach;

w celu ochrony flory i fauny;

ze względu na potrzeby prac badawczych i nauczanie, oraz konieczne do tego ponowne zasiedlanie, reintrodukcję i rozmnażanie;

w celu zezwolenia, na warunkach ścisłego nadzoru i na zasadzie wybiórczej, na chwytanie, przetrzymywanie lub inne rozważne wykorzystanie niektórych ptaków w niewielkich ilościach.

Żadne z powyższych odstępstw nie zachodzi przy sformułowaniu planu w aktualnej treści, zaś organ w żaden sposób nie wskazał jakie działania podjął, aby mogły zostać zachowane wymogi określone przepisami dyrektyw oraz rozporządzenia. Umożliwienie planowanych inwestycji na podstawie planu spowoduje dewastację siedlisk i ostoi, doprowadzi do uniemożliwienia dostępu do schronień oraz przemieszczanie z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca ptaków z gatunków wymienionych szczegółowo w Załączniku nr I do rozporządzenia. Na terenie obszaru przeznaczonego w planie pod zabudowę usługową swoje siedlisko mają m.in. gąsiorki i lerka, które to zwierzęta zostały wyszczególnione w Załączniku nr I do Dyrektywy Ptasiej; traszka grzebieniasta wskazana w Załączniku do Dyrektywy Siedliskowej. Konkludując, Organ nie tylko nie zapewnił ww. gatunkom ochrony, ale też podjętą przez siebie uchwalą może przyczynić się do zdewastowania ich siedlisk oraz uchybienia zakazom o których mowa w Dyrektywie, w tym w szczególności zakazowi usuwania gniazd.

Organ stwierdza, że intensywniejsze wykorzystywanie terenów zamieszkałych przez gatunki chronione wpływałoby na ich obecność jednocześnie dopuszcza taki sposób zagospodarowania terenu, który właśnie tę większą intensywność spowoduje.

Uzasadniając zarzuty sformułowane w pkt 5 i 6 skargi wskazał skarżący, że "w stosunku do działek nr [..] i [..] przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną w projekcie planu przewidziano następujące wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej - min. 20% powierzchni działki budowlanej; przy czym do wymaganej powierzchni biologicznie czynnej nie wlicza się powierzchni miejsc postojowych, niezależnie od rodzaju zastosowanej nawierzchni". Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 20% jest rażąco zaniżony i został określony poniżej minimum określonego w rozporządzeniu. Ponadto przyjęty wskaźnik dla działek nr [..] i nr [..] jest zaniżony w stosunku do pozostałych działek w miejscowym planie zagospodarowania z przeznaczeniem pod zabudowę wielorodzinną. Przykładowo: działki nr: [.].-[.], [..] - 30% powierzchni biologicznie czynnej, działki nr: [..]-[.] - 40% powierzchni biologicznie czynnej. Brak jest uzasadnienia dla takiego rozróżnienia, tym bardziej mając na uwadze to, że obie działki [..] i [..] znajdują się na granicy z Parkiem Krajobrazowym, a działka nr [..] znajduje się nawet w otulinie PK. Tereny zielone w mieście są konieczne nie tylko ze względu na potrzeby rekreacyjne, ale są istotne z punktu widzenia środowiska.

Dokonując w planie przyzwolenia na tak drastyczną degradację powierzchni biologicznie czynnej na niektórych działkach, na jej pięciokrotnej zmniejszenie, organ zaniechał ochrony całości terenów dzielnicy [..]. Taka ingerencja w tereny zielone, nawet jeżeli zostanie dokonana na wybranych działkach, nie pozwoli na funkcjonowanie terenów zielonych w sposób, w jaki funkcjonowały dotychczas. To oznacza również, że dotychczasowi mieszkańcy, którzy podlegali określonym wymogom ochrony przyrody przy wykonywaniu swojego prawa własności w trakcie budowania swoich domów, zostaną pozbawieni możliwości korzystania z terenów zielonych zgodnie z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju.

Odnośnie zarzutu z pkt 7 skargi wskazał skarżący, że organ nie sprostał obowiązkowi dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym, a także wyłączające funkcję działki, jaką ma spełniać i jaka została jej przyznana uchwałą Nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa z dn. 27.04.2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego zmienionego uchwałą nr 263/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dn. 25.07.2016 r., co jest sprzeczne z legalną definicją otuliny parku krajobrazowego przewidzianą w ustawie i co również wskazano w uwagach. Działka nr [..] znajduje się przecież otulinie Parku Krajobrazowego, zaś organ przeszedł na tym poważnym naruszeniem przepisów do porządku dziennego. Nie jest znany wpływ planowanych inwestycji na środowisko.

Na stronie 94 Dziennika przytoczono cytaty z Prognozy oddziaływania na środowisko, w tym m.in. taki: "Przywołane zmiany, choć mające znaczenie lokalne i nie wpływające na ogólny obraz miasta, dotykają mimo wszystko miejsc wartościowych przyrodniczo, krajobrazowo i historycznie ([..], historyczne siedlisko Legan) oraz powiązanych z zasadniczymi składnikami systemu przyrodniczego G., w tym objętymi ochroną (PK, rezerwat [..])". Zdaniem skarżącego takie działanie organu stanowi naruszenie przepisów art. 4 ustawy o ochronie środowiska. Nie można w niniejszej sprawie nie tylko mówić o tym, aby organ wykazał się dbałością o przyrodę wskazaną przez cytowane przepisy.

W ocenie skarżącego Rada Miasta miała możliwość skonstruowania planu, aby wprowadzić określone mechanizmy zapobiegające możliwości wskazanych w skardze naruszeń, co stanowi jeden z argumentów za słusznością niniejszej skargi.

Przystępując do wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały wskazał skarżący, ze przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że prawo do wniesienia skargi do sądu ma każdy, kto ma w tym interes prawny. Dalej powołując się na art. 28 k.p.a. przywołał skarżący pogląd, że pozycję strony w postępowaniu uzyskuje podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W przekonaniu skarżącego materialno-prawna podstawa uzasadniająca jego interes prawny wynika z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:

art. 5, który stanowi, że obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej jest zapewnianie ochrony środowiska przy jednoczesnym kierowaniu się zasadą zrównoważonego rozwoju;

art. 74, który stanowi, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych i każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, a władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.

Dodał skarżący, że od 23 lipca 2014 r. jest właścicielem działki nr [..] (obecnie nr [..]), o powierzchni 0,1247 ha, lokalizacja [..] i posadowił na niej dom mieszkalny. Skarżący posiada więc interes prawny w ochronie swoich uprawnień wynikających z naruszenia powołanych przepisów. Nieprzestrzeganie przez organ tych przepisów wpływa bezpośrednio na sferę własności skarżącego ograniczając jego uprawnienie do korzystania ze środowiska w takim zakresie, w jakim do tej pory czynił. Naruszenie przepisów doprowadzi do degradacji środowiska naturalnego i tym samym uniemożliwi korzystanie z jego zasobów.

Środowisko naturalne jest jedną z podstawowych wartości chronionych przez Konstytucję (tak np. wyr. TK z dnia 07 czerwca 2001 roku w sprawie K 20/00). Ustrojodawca deklaruje, że władze publiczne "wspierają obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska". Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP), ale jednocześnie każdy jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie (art. 86 Konstytucji RP).

Konkludując treść skargi, że obowiązkiem każdego obywatela jak i władz publicznych (w tym lokalnych) jest dbanie o ochronę środowiska oraz że każdy obywatel, bez względu na jego miejsce zamieszkania, ma obowiązek w podejmowaniu stosownych kroków mających na celu zapobieganie i eliminację działaniom władz, które w konsekwencji mogą prowadzić do uchybienia ww. zapisom ustawy zasadniczej zdaniem skarżącego czyni niniejszą skargę zasadną.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta nie kwestionując interesu prawnego skarżącego do wniesienia niniejszej skargi wskazała, że jej podstawą jest art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zgodnie z którym: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że przesłanką skutecznego zaskarżenia uchwały organu gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała ta narusza przysługujący mu interes prawny lub uprawnienie. Stąd też do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarżący obowiązany jest wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwala "w sposób zasadniczy zmienia sytuację skarżącego, a przede wszystkim ogranicza jego uprawnienia do korzystania z dóbr przyrody". Zdaniem skarżącego uchwalając plan miejscowy organ naruszył art. 5 i art. 74 Konstytucji RP, co "bezpośrednio wpływa na sferę własności skarżącego ograniczając jego uprawnienie do korzystania ze środowiska w takim zakresie, w jakim do tej pory czynił". W tym miejscu należy wskazać, że ograniczenia w korzystaniu przez skarżącego z dóbr przyrody mają wynikać z zapisów ustalonych dla działki nie stanowiącej własności skarżącego, przeznaczonej w zaskarżonym planie miejscowym pod zabudowę wielorodzinną. W ocenie organu zarzut ograniczenia przez skarżącego możliwości korzystania z dóbr przyrody jest niezasadny. Nieruchomości, których przeznaczenie skarżący kwestionuje, stanowią własność prywatną. W związku z powyższym skarżący nie jest uprawniony do korzystania z nich, a tym samym nie można mówić o jakimkolwiek ograniczeniu w możliwości korzystania. Nieruchomości te są niezabudowane, a w obowiązującym dotychczas planie miejscowym przeznaczone były pod tereny usług sportu i rekreacji. W związku z powyższym nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W tym miejscu należy podnieść, że zaskarżona uchwała nie uniemożliwia skarżącemu wykorzystywania przysługującego mu prawa własności. Może on nadal korzystać i rozporządzać nieruchomością stanowiącą jego własność, pobierać pożytki i inne dochody. Zaskarżony plan miejscowy nie nakłada też na skarżącego żadnych ograniczeń ani dodatkowych obowiązków. Należy pamiętać, że zabudowa wielorodzinna dopuszczona na sąsiednich działkach, która realizowana będzie na podstawie zaskarżonego planu miejscowego, będzie musiała zostać zaprojektowana i zrealizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Rada Miasta podkreśliła, ze sformułowane zarzuty w skardze stanowią powielenie uwag składanych w trakcie procedury planistycznej, skarżący natomiast nie wykazał, w jaki sposób kwestionowany plan narusza jego interes prawny.

Przedstawiła Rada argumentację celem wykazania braku przekroczenia władztwa planistycznego przy konstruowania zapisów kwestionowanej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jednocześnie zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest będąca aktem prawa miejscowego uchwała Rady Miasta z dnia 26 lutego 2020 r. nr XVII/551/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..]". Skarga została wniesiona w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej u.s.g..

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd zobowiązany jest zbadać czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się też, że przepis art. 101 u.s.g. określający legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej, nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05).

Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, dostępny w CBOSA). Skarżący więc musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05, dostępny jw.), a także wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację.

W rozpatrywanej sprawie skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w G. w dzielnicy W., objętej postanowieniami uchwały Rady Miasta z 26 lutego 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to w ocenie strony skarżącej pozwala na stwierdzenie istnienia interesu prawnego i faktycznego do złożenia skargi oraz zakwestionowania zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Drugim aspektem badania zasadności skargi staje się wykazanie naruszenia tego interesu, gdyż dopiero taka pozytywna weryfikacja pozwoli na ewentualne powiązanie zapisów uchwały z prawną ochroną interesu skarżącego. Oznacza to, że strona skarżąca winna udowodnić, że zaskarżony akt negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym powinna ona wskazać konkretny akt prawny, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01).

W związku z powyższym, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Nadto, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Podkreślić jednocześnie należy, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (tak NSA w wyroku z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podejmowano kwestię legitymacji do zaskarżenia uchwał planistycznych, wyróżniono dwa rodzaje oddziaływań będących skutkiem uchwalenia planu. Są to: oddziaływanie bezpośrednie – polegające na tym, że źródła naruszenia interesu prawnego upatruje się wyłącznie w skutkach samych przepisów planu – oraz oddziaływanie pośrednie, którego źródłem jest dopuszczony przez plan sposób zagospodarowania terenu. Brak jest podstaw do uznania legitymacji strony do zaskarżenia uchwały, jeżeli przepisy planu nie wpłynęły bezpośrednio i negatywnie na możliwość wykorzystania działki strony skarżącej. Wskazać bowiem trzeba, że co do zasady każde zagospodarowanie działki sąsiedniej może oddziaływać na działkę skarżącego, lecz taka sytuacja ma charakter potencjalny i nie wynika ze zmiany planu. Ochronę w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 726/11).

Jak wynika z treści wniesionej skargi skarżący nie kwestionuje zapisów planu odnoszących się do jego nieruchomości, a kwestionuje uchwalone zapisy odnoszące się generalnie do sposobu zagospodarowanie terenu objętego postanowieniami planu oraz działek pozostających we władaniu osób trzecich. Żadna z kwestionowanych ustaleń planu nie dotyczy działki skarżącego, gdyż nie jest ona położona na terenach objętych zakwestionowanymi przepisami. Podkreślić zaś ponownie należy, że skarżący może kwestionować ustalenia planu tylko w ramach własnego interesu prawnego. W związku z tym, wnosząc skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny, i co do których innym podmiotom uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 654/18).

Wbrew przekonaniu skarżącego powołane w skardze okoliczności nie świadczą więc o istnieniu po stronie skarżącego naruszenia interesu prawnego uprawniającego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczający do uznania legitymacji skarżącego. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet zaś ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18).

Podkreślić należy, że skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa, który uprawniałby go lub zobowiązywał do czegokolwiek związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Oczekiwanie skarżącego co do niezmienności środowiska przyrodniczego w okolicy jego nieruchomości i z dalszą możliwością takiego samego korzystania z walorów przyrodniczych w [..] należy rozpatrywać wyłącznie w kategorii interesu faktycznego, który jednakże nie uprawnia do skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego.

Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób ogranicza jego prawo własności, nie wskazał na żadne ograniczenia w korzystaniu ze swoich praw, czy ich pozbawienie w związku z podjętą uchwałą. Skarżący nie wykazał więc w niniejszej sprawie, że zaskarżone przepisy uchwały naruszają jego interes prawny. Jest to zbieżne z końcową częścią skargi, gdzie sam skarżący wskazuje, że jego skarga jest związana z konstytucyjną zasadą niepodległości Państwa sformułowaną w art. 5 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Dodał także skarżący, że domaga się realizacji obowiązków władz publicznych zawartych w art. 74 ust. 2 Konstytucji (obowiązek ochrony środowiska) oraz wniesienie skargi postrzega w osobistym wypełnieniu obowiązku nałożonego na każdego obywatela w przepisie art. 86 Konstytucji (Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie.).

Powyższa konstatacja powoduje, że Sąd nie może rozpoznać sprawy merytorycznie. Twierdzenia strony skarżącej o niezgodności z prawem uchwały sąd administracyjny może bowiem weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Jak już wyżej zauważono, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej.

Natomiast podstawą interesu prawnego nie mogą być sformułowania użyte w skardze sugerujące, że skarżący jest mieszkańcem terenu objętym postanowieniami planu. Podkreślić bowiem trzeba, że skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest actio popularis, a więc nie może być wnoszona przez każdego obywatela, który uzna, że akt planistyczny organu władzy publicznej narusza prawo, powołując się przy tym na protesty mieszkańców gminy. Dlatego też niezbędne jest wykazanie przez skarżącego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem wyłącznie jego interesu prawnego.

Tym obowiązkom skarżący nie sprostał, a niespełnienie przesłanki wykazania interesu prawnego i jego naruszenia skutkuje, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzuceniem skargi.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił na posiedzeniu niejawnym.

O zwrocie z urzędu uiszczonego wpisu sądowego sąd orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a..