Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt IV SAB/Gl 102/13 w sprawie ze skargi J. L. na bezczynność Wojewody Ś. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt: IV SAB/Gl 102/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. L. na bezczynność Wojewody Ś. w przedmiocie informacji publicznej w punkcie 1 zobowiązał Wojewodę Ś. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. w zakresie umów dotyczących podnoszenia kwalifikacji zawodowych, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. J. L. wniósł o udostępnienie przez Wojewodę Ś. informacji publicznej poprzez przedłożenie:

- kserokopii umów zawartych od listopada 2007 r. do daty złożenia wniosku, pomiędzy Ś. Urzędem Wojewódzkim a Wojewodą Ś. - Z. Ł., w tym umów obejmujących prawa i obowiązki stron w związku z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych;

- kserokopii umów zawartych pomiędzy Skarbem Państwa a Z. Ł., w tym okresie, w którym pełnił funkcję Wojewody Ś., a w przypadku, gdy takich umów nie zawierano, o poinformowanie go o tym;

- kserokopii umów zawartych od listopada 2007 r. do daty wniosku pomiędzy Ś. Urzędem Wojewódzkim a osobami pełniącymi funkcje dyrektorów Biur i Wydziałów w Ś. Urzędzie Wojewódzkim oraz kierownikami wojewódzkiej administracji zespolonej, w tym umów obejmujących prawa i obowiązki stron w związku z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych.

Dyrektor Biura Ś. Urzędu Wojewódzkiego w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. poinformował skarżącego, że zawarte przez Ś. Urząd Wojewódzki umowy o podnoszenie kwalifikacji zawodowych mają charakter prywatnego zobowiązania pracowników wobec pracodawcy i tym samym nie stanowią informacji publicznej. W pozostałym zakresie uwzględnił wniosek i udostępnił skarżącemu wnioskowane umowy.

J. L. w skardze na bezczynność Wojewody Ś. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że umowy zawarte pomiędzy Ś. Urzędem Wojewódzkim lub Skarbem Państwa a Wojewodą Ś., dyrektorami biur i wydziałów w Ś. Urzędzie Wojewódzkim oraz kierownikami administracji zespolonej w województwie, w zakresie podnoszenia kwalifikacji zawodowych, nie dotyczą wyłącznie prywatnych zobowiązań pracownika wobec pracodawcy. Umowy te określają również obowiązki podmiotu publicznego, takie jak dofinansowanie formy podnoszenia kwalifikacji zawodowych i udzielanie innych świadczeń, jak urlopy szkoleniowe, czy zwolnienie z pracy na czas podnoszenia tych kwalifikacji. Dotyczą zatem również wydatków publicznych, w związku z tym stanowią informację publiczną. Skarżący podkreślił, że zapytanie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i pozostaje w związku z pełnieniem tych funkcji, a więc nie ma zastosowania ograniczenie dostępu do informacji ze względu na prywatność tych osób.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wskazał, że treść samych umów o podnoszenie kwalifikacji zawodowych zawartych z pracownikami nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie zawierają one informacji o sprawach publicznych. Podniósł, że podnoszenie kwalifikacji zawodowych Wojewody i pracowników Ś. Urzędu Wojewódzkiego, jest realizacją obowiązku pracodawcy, wynikającego z art. 17 Kodeksu pracy i nie ma związku z pełnieniem funkcji publicznych. Dodał, że wykonywanie zadań publicznych przez Wojewodę i Ś.Urząd Wojewódzki nie oznacza, że treść wszystkich posiadanych przez Urząd dokumentów stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Wskazał, że umowy cywilnoprawne, np. umowy o pracę, czy umowy o podnoszenie kwalifikacji zawodowych, zawarte przez Skarb Państwa czy Ś. Urząd Wojewódzki z pracownikami, nie spełniają ustawowego kryterium informacji o sprawach publicznych.

W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący podniósł, że sprawą publiczną jest każdy przejaw działalności organów władzy, w szczególności związany z wykonywaniem zadań Państwa – i to zarówno w sferze imperium (wykonywania władzy publicznej) jak i dominium (reprezentowania Państwa w sferze cywilnoprawnej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że ocenę sądu administracyjnego w kwestii zasadności zarzutu bezczynności organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 z 2001 r.,) poprzedza stwierdzenie, czy żądanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji, mieści się w zakresie uregulowanym tą ustawą. Z tego powodu, w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miało rozstrzygnięcie, czy informację publiczną stanowią umowy dotyczące podnoszenia kwalifikacji zawodowych, zawarte pomiędzy Ś. Urzędem Wojewódzkim a Wojewodą Ś., dyrektorami Biur i Wydziałów w Ś. Urzędzie Wojewódzkim oraz kierownikami wojewódzkiej administracji zespolonej. W tej bowiem części, wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji, nie został uwzględniony przez Wojewodę Ś.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jest nią każda informacja o sprawach publicznych, przykładowo wymienionych w art. 6 tej ustawy, co pozwala na przyjęcie kryteriów wyróżniających informację publiczną. Sąd wskazał, że wymienione przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r., nie zawierają ścisłych definicji, a w związku z tym pojęcie informacji publicznej powinno być interpretowane z uwzględnieniem szeroko ujętego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W związku z tym w orzecznictwie, m.in. Trybunału Konstytucyjnego, wielokrotnie podkreślane było dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, nawet gdy występuje przenikanie się sfery informacji publicznej i sfery informacji dotyczącej elementów życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt: K 17/05).

W przedmiotowej sprawie niekwestionowane było, że Wojewoda Ś., dyrektorzy Biur i Wydziałów w Ś. Urzędzie Wojewódzkim oraz kierownicy wojewódzkiej administracji zespolonej - wymienieni we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. – są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Pozostają w strukturze administracji państwowej, która służy realizacji zadań publicznych. Nie może również ulegać wątpliwości, że podnoszenie przez nich kwalifikacji zawodowych w oparciu o umowy zawarte ze Ś. Urzędem Wojewódzkim, wiąże się z wydaniem środków publicznych. Jest to wystarczający powód do przyjęcia zdaniem Sądu pierwszej instancji, że treść tych umów stanowi informację publiczną, wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę Sąd stwierdził, że wbrew błędnemu przekonaniu organu wymieniony w tej odpowiedzi wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 2157/11, nie jest zbieżny z poglądem Wojewody Ś. wyrażonym w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem w tym wyroku, że żądane od Prezydenta Miasta K. takie dokumenty, jak faktury oraz rachunki, stanowiły podstawę do wydania dyspozycji wypłaty ze środków Urzędu Miasta określonych kwot na rzecz podmiotów świadczących na jego rzecz usługi (szkolenia), a zatem domaganie się dostępu do tego rodzaju dokumentu, jest w pełni uprawnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Faktury i rachunki te, chociaż nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, stanowiąc podstawę do zmniejszania jego aktywów, a zatem podlegają udostępnieniu w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 wyżej wskazanej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 2157/11).

W ocenie Sądu pierwszej instancji zawieranie i wykonywanie wyżej wymienionych umów, których dotyczył wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r., jest działalnością w zakresie, w którym ma miejsce dysponowanie środkami publicznymi. Umowy te - podobnie jak faktury i rachunki w stanie faktycznym, którego dotyczył cytowany wyrok NSA – stanowią podstawę do zmniejszenia aktywów, którymi dysponuje organ, a więc również podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, według których sama treść tych umów nie stanowi informacji publicznej.

W wyniku rozpoznania skargi J. L. w przedmiotowej sprawie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda Ś. dopuścił się naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji bezczynności, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wskazano, że na podstawie art. 13 ust. 1 wymienionej ustawy – co do zasady - udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponadto, według art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda Ś. nie dokonał żadnej z wymienionych czynności; przede wszystkim nie udostępnił informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania. Wobec tego, na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. w zakresie umów dotyczących podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Termin wykonania tego obowiązku wynika wprost z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, że bezczynność Wojewody Ś. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w opisanych wyżej okolicznościach sprawy, brak było podstaw do przyjęcia takiej oceny.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt: IV SAB/Gl 102/13 wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Ś. zaskarżając ten wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że umowy cywilnoprawne zawarte pomiędzy Ś. Urzędem Wojewódzkim a Wojewodą Ś. - Z. Ł. oraz pomiędzy Skarbem Państwa a Z. Ł., oraz pomiędzy Ś. Urzędem Wojewódzkim a osobami pełniącymi funkcje dyrektorów Biur i Wydziałów w Ś. Urzędzie Wojewódzkim oraz kierownikami wojewódzkiej administracji zespolonej w przedmiocie podnoszenia indywidualnych kwalifikacji zawodowych stanowią w całości informację publiczną w rozumieniu art. 1 powyższej ustawy, podczas gdy w ocenie Wojewody Ś. - sama treść umów ma charakter prywatnego (indywidualnego) zobowiązania (podobnie jak umowy o pracę) i tym samym nie stanowi informacji publicznej. W związku z powyższym nie może mieć do niej zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny legalności postępowania prowadzonego przez Wojewodę Ś., polegającej na zobowiązaniu Wojewody Ś. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. w zakresie umów dotyczących podnoszenia kwalifikacji zawodowych;

- naruszenie art. 106 § 3 w związku z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie określonych dokumentów (umów cywilnoprawnych zawartych z Wojewodą Ś., dyrektorami urzędu wojewódzkiego oraz kierownikami administracji zespolonej) za dokumenty posiadające status informacji publicznej, bez zapoznania się przez Sąd pierwszej instancji z przedmiotowymi dokumentami, podczas gdy wszystkie twierdzenia Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku, winny znajdować oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, za wyjątkiem faktów powszechnie znanych;

- naruszenie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi, mimo że nie zachodziły podstawy do jej uwzględnienia;

- naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, mimo że zachodziły podstawy do jego uwzględnienia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano, że kserokopie umów obejmujących prawa i obowiązki stron w związku z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych nie stanowią informacji o sprawach publicznych. Umowy związane z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych nie zawierają się w obrębie którejkolwiek z kategorii informacji publicznych, o których stanowi art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie tej ustawy organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do realizowania powierzonych prawem działań. Celowi temu nie służą same w sobie umowy związane z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych. Zaznaczono, że skarżący nie zawnioskował o informację w przedmiocie wykazu szkoleń czy też wyliczenia kosztów poniesionych w związku z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych, która to informacja jako stricte związana z wydatkami publicznymi zostałaby mu udostępniona. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakie informacje zawarte w przedmiotowych umowach, miałyby ewentualnie charakter informacji publicznej podlegającej udostępnieniu - czy dopuszczalne jest zatem uogólnienie Sądu, że jego stanowisko wynika jedynie z faktu, że umowy wiążą się z wydatkowaniem środków publicznych. Umowy o pracę pracowników sektora publicznego - również wiążą się z wydatkowaniem środków publicznych - a ich treść nie jest traktowana w całości jako informacja publiczna.

W ocenie Wojewody Ś. rozstrzygnięcia wymaga kwestia - czy umowy o podnoszenie kwalifikacji zawodowych w części, w jakiej nie dotyczą np. przedmiotu szkolenia, czy informacji o wysokości środków wydatkowanych z majątku publicznego, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Zdaniem Wojewody Ś., nie wszystkie informacje zawarte w przedmiotowych umowach mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, odnośnie zaś tych które się nie mieszczą brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Sąd pierwszej instancji do tej kwestii się nie odniósł.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania Wojewoda Ś. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnej argumentacji poprzestając na powtórzeniu sformułowanych wcześniej zarzutów. Stwierdził przy tym, że naruszenie wskazanych skardze kasacyjnej przepisów miało wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy skargę zasługiwała na oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że niewłaściwe zastosowanie tych przepisów było w ocenie strony skarżącej konsekwencją błędnej wykładni pojęcia "informacji publicznej", stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej w realiach niniejszej sprawy przez Sąd pierwszej instancji wykładni pojęcia "informacji publicznej" i opartego na niej wniosku, że umowy cywilnoprawne zawarte pomiędzy Ś. Urzędem Wojewódzkim a Wojewodą Ś. - Z. Ł. oraz pomiędzy Skarbem Państwa a Z. Ł., oraz pomiędzy Ś. Urzędem Wojewódzkim a osobami pełniącymi funkcje dyrektorów Biur i Wydziałów w Ś. Urzędzie Wojewódzkim oraz kierownikami wojewódzkiej administracji zespolonej w przedmiocie podnoszenia indywidualnych kwalifikacji zawodowych stanowią informację publiczną. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie sama treść tych umów ma charakter prywatnego (indywidualnego) zobowiązania (podobnie jak umowy o pracę) i tym samym nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji nie może mieć do niej zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, tj. majątku, którym dysponują m.in. organy władzy publicznej, do których zalicza się wojewodę jako terenowy organ administracji rządowej w województwie i zwierzchnika zespolonej administracji rządowej na terenie województwa.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, z wymienionych powyżej przepisów wynikają dwa kryteria, tj. osobowe i rzeczowe, potrzebne do stwierdzenia czy przedmiotowy wniosek został złożony w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, a tym samym czy wniosek ten powinien być załatwiony przez wydanie decyzji administracyjnej, w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Odnośnie do kryterium osobowego należy wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) wojewoda swoje zadania wykonuje przy pomocy urzędu wojewódzkiego oraz organów rządowej administracji zespolonej w województwie. Dyrektor generalny urzędu wojewódzkiego zapewnia jego prawidłowe funkcjonowanie, a prawa i obowiązki dyrektora generalnego urzędu określa odrębna ustawa, tj. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1111 z późn. zm.) w art. 25.

Z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wynika, że wojewoda nadaje urzędowi wojewódzkiemu statut, który jest ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a komórkami organizacyjnymi wchodzącymi w skład urzędu wojewódzkiego są m.in. biura powołane do realizacji zadań w zakresie obsługi urzędu. Z obecnie obowiązującego zarządzenia Wojewody Ś. z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Ś. Urzędowi Wojewódzkiemu w K. (Dz.Urz. Województwa Ś. z 2013 r., poz. 7318), tj. § 7 pkt 14 i § 21 obowiązującego Statutu, jak i z poprzednio obowiązującego zarządzenia Wojewody Ś.o z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w sprawie nadania Statutu Ś. Urzędowi Wojewódzkiemu w K] (Dz.Urz. Województwa Ś. z 2009 r., Nr 104, poz. 2317), tj. § 6 ust. 1 pkt 13 i § 19 poprzedniego Statutu wynika, że dyrektor biura dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego kieruje biurem dyrektora generalnego, które powołane jest m.in. do realizacji określonych zadań wojewody oraz obsługi dyrektora generalnego urzędu (§ 7 pkt 14 i § 21). Obydwa Statuty stanowią również, że wojewoda realizuje zadania przy pomocy organów rządowej administracji zespolonej w województwie, Wicewojewodów, Dyrektora Generalnego Urzędu oraz dyrektorów wydziałów, a także określają zakres działania poszczególnych wydziałów. Oznacza to, że ograniczenie prawa do informacji publicznej, jakie przewiduje art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie mogło mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na kryterium osobowe, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów prawa dyrektor generalny urzędu i dyrektor biura dyrektora generalnego urzędu, jak i dyrektorzy wydziałów to osoby pełniące funkcje publiczne. Wynika to bowiem z zakresu kompetencji osób pełniących takie funkcje. W uzupełnieniu tego stanowiska należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, w którym dokonano wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne. Wyrok ten stanowi zatem jedynie potwierdzenie słuszności stanowiska, zgodnie z którym osoby objęte przedmiotowym wnioskiem prawidłowo zostały zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji do osób pełniących funkcje publiczne. Oznacza to, że dostęp do informacji wynikającej z umowy o charakterze cywilnoprawnym nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej z uwagi na funkcje publiczne osób objętych wnioskiem.

Ponadto decydujące o wyniku niniejszego postępowania było też kryterium rzeczowe, jakie wynikało z wniosku, a mianowicie kwestia kosztów szkoleń wskazanych wyżej pracowników pełniących funkcje publiczne. Mając bowiem na względzie konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji wskazać należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak wynika z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) sektor finansów publicznych tworzą organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej (wojewoda i obsługujący go urząd wojewódzki). Niezależnie zatem od tego czy kwestie takie wynikają z umów będących przedmiotem wniosku, to niewątpliwie zakres przedmiotowego wniosku łączy się z materią finansów publicznych, a gospodarowanie nimi objęte jest przez ustawodawcę szczególnie szeroką jawnością (art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Obywatel ma pełne prawo wiedzieć, jak i na co dokładnie wojewoda i urząd wojewódzki wydatkują środki publiczne. Sposób dysponowania tym majątkiem jest niewątpliwie informacją publiczną, co wynika z przepisów art. 6 ust. 2 lit. f w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ocena znajduje wsparcie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego jest informacją publiczną (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12). Z treści umów o pracę lub innego rodzaju umów zawieranych z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi w urzędzie wojewódzkim mogą bowiem wynikać nie tylko kwestie dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, ale również zasady funkcjonowania danego urzędu, informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje. Umowy te obrazują zasady funkcjonowania organu administracji publicznej i sposób gospodarowania środkami publicznymi, którymi dysponuje organ (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13). Należy podkreślić, że fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona w ogólności charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy zobligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie. W zależności bowiem od treści umowy cywilnej kwestie dotyczące podnoszenia indywidualnych kwalifikacji zawodowych pracowników urzędu wojewódzkiego mogą stanowić w całości informację publiczną w rozumieniu art. 1 cyt. ustawy.

Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku J. L. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nie było rolą Sądu zastępowanie organu i dokonywanie kwalifikacji poszczególnych postanowień umów objętych wnioskiem w celu ustalenia, które z nich zawierają informacje publiczne, a które takiej informacji nie zawierają. Sąd pierwszej instancji wskazał, że jeżeli podnoszenie kwalifikacji zawodowych przez Wojewodę Ś., dyrektorów Biur i Wydziałów w Ś. Urzędzie Wojewódzkim oraz kierowników wojewódzkiej administracji zespolonej w oparciu o umowy zawarte ze Ś. Urzędem Wojewódzkim, wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych, to jest to wystarczający powód do przyjęcia, że treść takich umów stanowi informację publiczną. Sąd nie odnosił się jednak do poszczególnych postanowień konkretnych umów pozostawiając ich zbadanie organowi. Stanowisko to było prawidłowe skoro podstawą nierozpoznania wniosku w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej było generalne twierdzenie organu wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. i w odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2013 r., że już sama treść umów określonego rodzaju, tj. umów o podnoszenie kwalifikacji zawodowych nie stanowi informacji publicznej, gdyż umowy te "mają charakter prywatnego zobowiązania pracowników wobec pracodawcy". Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia treści powyższego przepisu przy rozpatrywaniu przez organ wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r., a zatem nie przesądził konieczności udostępnienia w całości informacji zawartych w umowach, których dotyczył wniosek.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie miał uzasadnionych podstaw.

W niniejszej sprawie z uwagi na kryterium osobowe i rzeczowe, które pozwalały na stwierdzenie, że mamy do czynienia ze sprawą w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, Wojewoda Ś. nie rozpoznał przedmiotowego wniosku w sposób merytoryczny bądź to przez uwzględnienie wniosku, bądź przez wydanie stosownej decyzji poprzestając na udzieleniu odpowiedzi w formie pisma z dnia [...] lipca 2013 r. Treść rozstrzygnięcia takiej decyzji powinna jednak zależeć od tego czy rzeczywiście zakres informacji publicznej, o udostępnienie której wnioskował J. L. dotyczyła gospodarowania środkami publicznymi. Tego rodzaju ocena przez sąd administracyjny mogłaby zostać dokonana w innym postępowaniu, tj. np. odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na istniejące ograniczenia. W tej sprawie natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego mogło być, czy w związku ze złożonym wnioskiem organ administracyjny miał obowiązek wydać decyzję administracyjną, a jeżeli takiej decyzji nie wydał, czy znajdował się w stanie bezczynności niezależnie od zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki bowiem był w sprawie zakres kognicji Sądu Administracyjnego, a nie to jaki jest rzeczywisty charakter informacji zawartych w umowach. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzając bezczynność Wojewody Ś. i zobowiązując go do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. w zakresie żądania udzielenia informacji publicznej w postaci umów wymienionych w tym wniosku. Takie było bowiem żądanie zawarte w przedmiotowym wniosku. To co zaś konkretnie będzie podlegało dostępowi do informacji publicznej będzie wynikało z ustaleń organu i wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 106 § 3 w związku z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 149 i art. 151 tej ustawy są konsekwencją zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, co oznacza, że w realiach niniejszej sprawy są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem jako kryterium kontroli kryterium zgodności z prawem, do czego obligowała go treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) prawidłowo korzystając z kompetencji w zakresie rozpoznawania skargi na bezczynność organu administracji publicznej w sprawie indywidualnej, przy czym materiał zgromadzony w aktach sprawy dawał podstawę do orzekania, a zwłaszcza nie było podstaw do przeprowadzania dowodów z umów objętych wnioskiem, gdyż ich szczegółowa analiza należy do organu. Niezależnie od powyższego strona skarżąca nie wykazała, że podnoszone przez nią zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.