Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. spraw ze skarg K. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta [...] z dnia 3 lutego 2015 r. nr [...] i nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonymi decyzjami z dnia 31 marca 2016 r. odpowiednio o nr [...] oraz o nr [...], działając na podstawie art. 6 pkt 16, art. 98, art. 104 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) utrzymało w mocy:

- decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 3 lutego 2015 r., nr [...] ustalającą wysokość nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego w kwocie 387,51 zł i zobowiązującą do jego zwrotu (sprawa III SA/Gd 602/16) oraz

- decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 3 lutego 2015 r., nr [...] ustalającą wysokość nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku celowego w łącznej kwocie 400 zł i zobowiązującą do jego zwrotu (sprawa III SA/Gd 603/16).

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Miasta R. decyzjami z dnia 13 marca 2014 r., nr [...] oraz nr [...] przyznał K. S. pomoc w postaci zasiłku stałego w wysokości 129,17 zł miesięcznie, poczynając od dnia 1 lutego 2014 r. na stałe oraz zasiłku celowego na okres od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r. w kwocie po 200 zł miesięcznie.

Następnie ten sam organ decyzjami z dnia 3 lutego 2015 r.:

1) nr [...], w punkcie 1, określił wysokość nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego za okres od 1 marca do 30 kwietnia 2014 r. oraz od 1 czerwca do 30 czerwca 2014 r. na łączną kwotę 387,51 zł, zaś w punkcie 2, zobowiązał do zwrotu kwoty określonej w pkt 1 w terminie 14 dni, od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna;

2) nr [...], w punkcie 1, określił wysokość nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego za miesiąc marzec oraz kwiecień 2014 r. na łączną kwotę 400 zł, zaś w punkcie 2, zobowiązał do zwrotu kwoty określonej w pkt 1 w terminie 14 dni, od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna

W motywach w/w decyzji wskazano, że w toku postępowania ustalono, że od miesiąca lutego 2014 r. nastąpiła zmiana w sytuacji dochodowej rodziny K. S., spowodowana uczestnictwem w projekcie "Niepełnosprawni pracują" i otrzymywaniem z tego tytułu stypendium stażowego, o czym pracownik socjalny dowiedział się w dopiero dnia 18 kwietnia 2014 r. K. S. nie poinformował organu I instancji o zmianie sytuacji materialnej mimo, że decyzje przyznające skarżącemu świadczenia, wydane przez ten organ, zobowiązywały stronę do informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej lub majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego i celowego.

Tym samym skarżący nie wywiązał się z nałożonego przez art. 109 ustawy o pomocy społecznej obowiązku.

W związku z tym, na podstawie przeprowadzonej dnia 28 lutego 2014 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonych w aktach dokumentów ustalono, że od miesiąca lutego 2014 r. uległ zmianie dochód uzyskiwany przez rodzinę K. S. i wyniósł on w miesiącu lutym 2014 r.: 2.953,45 zł, co na osobę w rodzinie daje kwotę 492,24 zł; w miesiącu marcu 2014 r.: 3.013,62 zł, co na osobę w rodzinie daje kwotę 502,27 zł; w miesiącu kwietniu 2014 r.: 3.494,25 zł, co na osobę w rodzinie daje kwotę 528,38 zł, a nie jak wcześniej ustalono 326,83 zł.

Z uwagi na fakt, że dochód rodziny skarżącego uległ zmianie i przekroczone zostało kryterium dochodowe, zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji z dnia 13 marca 2014 r., nr [...], czego dokonano na podstawie decyzji z dnia 21 października 2014 r., nr [...], a w konsekwencji powstało nienależnie pobrane świadczenie w łącznej wysokości 387,51 zł oraz uchylenia decyzji z dnia 13 marca 2014 r., nr [...], czego dokonano na podstawie decyzji z dnia 21 października 2014 r., nr [...] i w konsekwencji czego powstało również nienależnie pobrane świadczenie w łącznej wysokości 400 zł.

Zgodnie z art. 6 pkt 16 świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji majątkowej lub osobistej, stosownie zaś do art. 98 ustawy o pomocy społecznej świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny.

W złożonych odwołaniach od powyższych decyzji K. S. podniósł, że pierwsze stypendium stażowe otrzymał dopiero w kwietniu 2014 r., zaś kolejne w maju i czerwcu 2014 r. Podniósł, że nadal jest bez dochodów i nie jest w stanie zwrócić pieniędzy w ciągu 14 dni. Podkreślił, że znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej i rodzinnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzjami z dnia 31 marca 2016 r. odpowiednio o nr [...] oraz [...], utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętych rozstrzygnięć, działające jako organ odwoławczy, Kolegium wskazało, że organ I instancji trafnie przyjął, iż wypłacone skarżącemu świadczenie w formie zasiłku stałego w okresie od 1 marca 2014 r. do 30 kwietnia 2014 r. oraz od 1 czerwca 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., jak i w formie zasiłku celowego za miesiąc marzec i kwiecień 2014 r. w łącznej wysokości 400 zł były świadczeniami nienależnie pobranymi i orzekł o ich zwrocie. Zgodnie bowiem z treścią art. 98 ww. ustawy, świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny.

Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 8 ust. 3 ww. ustawy, za dochód miesięczny uznaje się wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o podatek dochodowy, składkę na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. W ust. 4 tego artykułu zamieszczono również katalog wyłączeń - składników do dochodów nie zaliczalnych. Jednakże ustawodawca środków uzyskanych z tytułu stypendium stażowego nie wyłączył.

Dalej Kolegium podniosło, że kwestie prawidłowości dokonanych przez organ I instancji ustaleń dotyczących prawa do zasiłku stałego były przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym uchylenia decyzji z dnia 13 marca 2014r., nr [...], które zostało przez organ I instancji wszczęte z urzędu i zakończone decyzją z dnia 21 października 2014 r., nr [...], uchylającą ww. decyzję z dnia 13 marca 2014 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r., nr [...], natomiast zasiłku celowego były przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym uchylenia decyzji z dnia 13 marca 2014 r., nr [...], które zostało przez organ I instancji wszczęte z urzędu i zakończone decyzją z dnia 21 października 2014 r., nr [...], uchylającą ww. decyzję z dnia 13 marca 2014 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 stycznia 2015 r., nr [...].

Jak wskazano, decyzje te są ostateczne, a Kolegium nie ma kompetencji w obecnym postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych świadczeń do orzekania w przedmiocie podjętych wcześniej w sprawie decyzji.

Skargi na w/w decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniósł K. S. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciami. Zarzucił organom nie ustalenie wszystkich istotnych w sprawach okoliczności i podtrzymał stanowisko reprezentowane w odwołaniach .

Natomiast w odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nawiązało do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji i wniosło o ich oddalenie.

Na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi K. S. o sygn. akt III SA/Gd 602/16 oraz o sygn. akt III SA/Gd 603/16 i prowadzić je pod wspólną sygnaturą III SA/Gd 602/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej również jako - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z przepisem art. 111 § 2 p.p.s.a. Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich wspólnego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Jak wskazuje się w doktrynie prawa sprawy mogą być ze sobą w związku faktycznym lub prawnym - związek faktyczny dotyczy w szczególności materiału dowodowego sprawy (okoliczności faktycznych), a związek prawny dotyczy treści stosunków prawnych łączący różne podmioty (tak też: B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Nizgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2011 r., str. 340).

Zdaniem Sądu, w odniesieniu do skarg K. S. złożonych w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 602/16 i o sygn. akt III SA/Gd 603/16, taki związek uprawniający do ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, istniał. Obie sprawy dotyczą tego samego przedmiotu - zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, opierają się na tej samej podstawie prawnej oraz takim samym stanie faktycznym. Łączy je również ten sam podmiot skarżący. Zasadne i uprawnione było zatem wydanie przez Sąd na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. postanowienia w trybie w/w przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargi podlegają uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli sądowej są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 marca 2016 r., utrzymujące w mocy decyzje Burmistrza Miasta R. z dnia 3 lutego 2015 r., którymi nakazano skarżącemu K. S. zwrot nienależnie pobranych świadczeń w postaci zasiłku stałego i zasiłku celowego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., w dalszej części uzasadnienia jako - "ustawa").

Przede wszystkim trzeba wskazać, że organy obu instancji orzekające w niniejszych sprawach dokonały wadliwej wykładni, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowały przepis art. 98 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej.

Stosownie do art. 98 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio.

Natomiast zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Jak wynika z treści przywołanego przepisu art. 98 ustawy o pomocy społecznej art. 104 ust. 4 tej ustawy stosuje się odpowiednio. W sytuacji odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania, zgodnie z zasadami wykładni należy rozważyć czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie należy stosować wprost, z pewnymi jego modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego zastosowanie. Ogólne zasady pomocy społecznej, w tym zasada kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych, przemawiają za zastosowaniem wprost tej normy. Także orzecznictwo sądów administracyjnych reprezentuje takie stanowisko (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1863/07 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 517/07 orzeczenia dostępne w Internecie http:/cbois.nsa.gov.pl/).

Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 874/10, orzeczenie dostępne jak wyżej podniósł, że z odesłania w art. 98 ustawy o pomocy społecznej do art. 104 ust. 4 tej ustawy wynika, że rozpoznając i rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ obowiązany jest wprost zastosować art. 104 ust. 4.

Zatem rozpoznając i rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ obowiązany jest zastosować art. 104 ust. 4. Także organy orzekające w niniejszej sprawie były zobowiązane do zastosowania tego przepisu.

Ponadto w judykaturze podkreśla się, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ w toku postępowania obowiązany jest stosownie do art. 104 ust. 4 ustawy zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych powyżej wyrokach czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 950/11, wyrok dostępny w Internecie http:/cbois.nsa.gov.pl/). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wymagać to będzie ustalenia w ramach tego samego postępowania, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia.

W przedmiotowych sprawach Burmistrz Miasta R. i do tej kwestii w ogóle się nie odniósł. Z akt sprawy nie wynika także, aby przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zbadania sytuacji majątkowej i życiowej skarżącego pod kątem wystąpienia przesłanek odstąpienia od żądania zwrotu zasiłków. Podobnie postąpił organ odwoławczy.

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyrokach, wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji życiowej, materialnej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Co prawda, organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 3 lutego 20015 r., nr [...] (dotyczącej zwrotu zasiłku celowego), pouczył skarżącego o treści art. 104 ust. 4 ustawy i o możliwości wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części lub odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. To jednak, już w drugiej decyzji z tego samego dnia nr [...] (dotyczącej zwrotu zasiłku stałego) pominął to pouczenie. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji pouczył skarżącego o treści art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jednak organy nie mogą się do takiego pouczenia, poczynionego dopiero na etapie wydania decyzji o zwrocie świadczenia, ograniczyć. Należy bowiem przed wydaniem decyzji przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w przypadku wystąpienia przesłanek, pracownik socjalny powinien z takim wnioskiem wystąpić albo pouczyć stronę o możliwości wystąpienia z takim wnioskiem.

Podkreślić należy, i jednocześnie wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia i odstąpienia od żądania zwrotu jest jednym postępowaniem. Nie zaś, jak zdają się sądzić organy administracji, dwoma odrębnymi postępowaniami wszczynanymi w oparciu o art. 98 ustawy (z urzędu po ustaleniu nieprawdziwych danych lub zatajeniu przez stronę sytuacji materialnej) oraz na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy (na wniosek pracownika socjalnego lub strony).

Odnośnie wysokości dochodu na osobę w rodzinie skarżącego, który przekroczył w rozpoznawanym okresie kwotę kryterium dochodowego, to wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w skargach, jak i w odwołaniach, z zaświadczenia z dnia 18 czerwca 2014 r. wydanego przez Powiatowy Cech Rzemiosł Małych i Średnich - Związek Pracodawców w [...], znajdującego się w aktach administracyjnych, jednoznacznie wynika, że skarżący otrzymał jako uczestnik projektu "Niepełnosprawni pracują" stypendium stażowe, które zostało wypłacone w dniu 28 lutego 2014 r. (175,59 zł netto), w dniu 31 marca 2014 r. (635,76 zł netto) oraz w dniu 30 kwietnia 2014 r. (1.116,39 zł netto). Tym samym twierdzenia skarżącego nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy i są gołosłowne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi oraz ocenę prawną.

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają z dokonanych rozważań. Przede wszystkim jednak organy powinny dokonać analizy aktualnej sytuacji życiowej, materialnej i rodzinnej skarżącego będącego osobą zobowiązaną do zwrotu świadczenia oraz rozważyć w pierwszej kolejności możliwość odstąpienia od żądania zwrotu, a następnie dopiero inne możliwości, o których mowa w art.104 ust. 4 ustawy. Skarżący zarówno we wniesionych skargach, jak i w odwołaniach wskazywał nie tylko na swoją trudną sytuacją materialną, zdrowotną ale również rodzinną (czworo dzieci w wieku szkolnym, przy czym najstarszy syn jest niepełnosprawny i wymaga rehabilitacji).

Zgodnie przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżone decyzje, jak i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji.