Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. i M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 675/19 w sprawie ze skargi J.L. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie budowy zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 lutego 2020 r. oddalił skargę J.L. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] lipca 2019 r. o umorzeniu postępowania z wniosku o budowę zjazdu z drogi publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1) art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.), dalej: udp, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się przyjęciem, że brak "legalnego" zjazdu z nieruchomości skarżących definitywnie wyłącza możliwość jego przywrócenia w trybie art. 29 ust. 2 udp;

2) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

a) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ocenę materiału dowodowego naruszającą zasady poprawnego rozumowania;

b) art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa

– uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na wybiórczym zgromadzeniu materiału dowodowego i nierozpatrzeniu go w sposób wyczerpujący, a także na sprzeczności ustaleń sądu oraz organu z treścią zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie ustalenia legalności inwestycji drogowej, możliwości realizacji przez skarżących uprawnień w ramach tej inwestycji drogowej oraz możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia zastrzeżeń do projektu lub wniosku o uwzględnienie istniejącego zjazdu z projektowanej drogi na ich nieruchomość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że wnioskiem z 14 czerwca 2018 r. skarżący wystąpili o budowę zjazdu z przebudowanej drogi publicznej na należącą do nich działkę nr [...]. Pismami z 20 lipca i 27 listopada 2018 r. skarżąca wskazała, że nie występuje o wyznaczenie warunków lokalizacji zjazdu, a o przywrócenie możliwości zjazdu z działki [...] na drogę publiczną na koszt gminy. Wskazała, że Wójt Gminy zajmując działkę nr [...] na drogę publiczną uniemożliwił wjazd na działkę nr [...].

Decyzją z [...] marca 2019 r. Wójt Gminy K. umorzył postępowanie, wskazując, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że zjazd z drogi publicznej na działkę nr [...] i [...] nie istniał. W ocenie organu powoduje to, że brak jest przedmiotu postępowania, tj. zjazdu, który mógłby zostać na nowo wybudowany przez zarządcę drogi w związku z przebudową w 2007 r. drogi publicznej. Podkreślił, że istnienie faktycznego dostępu do wspomnianych działek na całej ich długości nie miało charakteru legalnego i nie daje podstawy do przywrócenia tego dostępu.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko Wójta w zakresie dopuszczalności przebudowy wyłącznie istniejących legalnie zjazdów. Dodatkowo Kolegium odnotowało, że dostęp z działki nr [...] do drogi publicznej odbywał się przez działkę [...] oddzielającą ją od drogi publicznej. W ocenie organu oznacza to, że zjazd z działki nr [...] na drogę publiczną nigdy nie istniał, w związku z czym brak jest obiektu, którego istnienie mogłoby zostać przywrócone po przebudowie drogi publicznej.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej oceny prawnej pojęcia dotychczas istniejącego zjazdu, uznając go za zjazd istniejący wyłącznie legalnie.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, należy zauważyć, że zarzut ten został ograniczony do kwestii ustalenia legalności inwestycji drogowej, możliwości realizacji przez skarżących uprawnień w ramach tej inwestycji drogowej oraz możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia zastrzeżeń do projektu tub wniosku o uwzględnienie istniejącego zjazdu z projektowanej drogi na ich nieruchomość. Podkreślenia wymaga, że rozpoznawana sprawa dotyczy kontroli prawidłowości umorzenia postępowania wszczętego na skutek złożenia przez skarżących wniosku o przywrócenie zjazdu z drogi publicznej na należące do nich działki. Jako takie ustalenia dotyczące samej realizacji inwestycji drogowej i poprawności tego procesu, a także ewentualne uchybienia dotyczące tych ustaleń pozostają bez wpływu na kwestie ustalenia stanu faktycznego, na którego podstawie doszło do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia zjazdu z drogi publicznej. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania zasadności twierdzeń skarżących w tym zakresie analizowany zarzut nie mógł stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. Zgodnie bowiem z tym przepisem zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga, aby uchybienie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji zatem gdy zarzucane przez autora skargi kasacyjnej uchybienia pozostawały bez związku ze stanem faktycznym stanowiącym podstawę umorzenia postępowania zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nie mógł być uwzględniony.

Na marginesie tylko podnieść należy, że Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję wydaną w oparciu o art. 105 § 1 kpa (przywołany co prawda jedynie w motywach rozstrzygnięcia organu I instancji), zaś skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia tego przepisu.

Rozpoznając z kolei zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 udp przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się przyjęciem, że brak "legalnego" zjazdu z nieruchomości skarżących definitywnie wyłącza możliwość jego przywrócenia, należy podnieść, że dla prawidłowego rozumienia normy wywiedzionej z tego przepisu istotne jest to, że zjazdem istniejącym jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę (wg stanu prawnego obowiązującego uprzednio). Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć bowiem stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 599/19).

Obowiązek wynikający z zacytowanego przepisu dotyczy zatem zachowania posiadanego, legalnego dostępu do drogi przez urządzony zjazd (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego czy z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2768/20, czy z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1069/20). Oznacza to, że w analizowanym trybie art. 29 ust. 2 udp wyłączone jest przywrócenie istniejącego faktycznie, ale bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 udp, zjazdu z drogi publicznej.

W rozpoznawanej sprawie prowadzące postępowanie organy ustaliły, że należące do skarżących działki nie były połączone z sąsiadującą drogą publiczną zjazdem wybudowanym na podstawie pozwolenia uzyskanego zgodnie z art. 29 ust. 1 udp. W tym zakresie za miarodajne należy zeznania poprzedniej właścicielki nieruchomości, która zeznała, że zjazd z drogi publicznej na przedmiotowe działki był jedynie polnym zjazdem zwyczajowym. Zjazd taki nie miał zatem charakteru zjazdu legalnego, tj. takiego, którego przebudowa jako istniejącego mogłaby nastąpić na podstawie art. 29 ust. 2 udp.

Jeśli zatem istniejący w dacie przebudowy drogi publicznej zjazd nie był zjazdem wybudowanymi na podstawie decyzji zezwalającej i za zezwoleniem zarządcy drogi, to taki wjazd i wyjazd, niespełniający wymogów ustawowych, mogący powodować niebezpieczeństwo na drodze, nie będzie traktowany, jako istniejący, który powinien być wybudowany lub przebudowany przez zarządcę drogi na podstawie art. 29 ust. 2 udp (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 426/17).

W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 udp przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się przyjęciem, że brak "legalnego" zjazdu z nieruchomości skarżących definitywnie wyłącza możliwość jego przywrócenia, należało uznać za niezasadny. Innymi słowy nie jest trafna wykładnia art. 29 ust. 2 udp, która powinna doprowadzić do uznania, że jedynym i wyłącznym warunkiem, jaki musi być spełniony, aby zarządca wybudował zjazd jest istnienie faktycznej możliwości zjazdu w momencie budowy lub przebudowy drogi. Znaczenie ma wyłącznie fakt, czy przed przebudową istniał legalny zjazd na nieruchomość w ściśle oznaczonym miejscu.

Powyższe oznacza, że zapewnienie skarżącym kasacyjnie dojazdu do ich nieruchomości może się zrealizować, oczywiście w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek, jednakże nie poprzez tryb przewidziany w art. 29 ust. 2 udp.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego, działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.