Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na pkt I decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. (Nr [...]) wydana po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Starosty J. z dnia [...] r. (Nr [...]).

Z doręczonych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika m.in., że wnioskiem z 27 lipca 2009 r. M. P. i M. O. wystąpili do Starosty J. o wszczęcie postępowania i dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w P. gm. P. przez przywrócenie pierwotnego przebiegu granic działek nr 259/11 (obecnie nr 471/1)- własności S. N., nr 262 - własności M. O. i nr 355 (droga)- własności Gminy P., wskazując, że pomiędzy działkami nr 259/11 i nr 262 wytyczona była jeszcze przed wojną ścieżka, umożliwiająca dostęp do drogi nr 355 z działek nr 262 i nr 228/1 (ta ostatnia stanowiła własność M. P.), co wynika z map niemieckich i polskich, zaś w ewidencji powojennej ścieżka nie została oznaczona żadnym numerem. Starosta J., wskazaną powyżej decyzją wydaną po uprzednim uchyleniu decyzji, którą ten organ orzekł o umorzeniu postępowania, działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2007 ze zm.), § 47 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na: "skorygowaniu błędu w ewidencji gruntów w rejonie działek nr 259/11, 355 i 262 w P. gmina P.", wyjaśniając w uzasadnieniu, że na skutek prac geodezyjnych przeprowadzonych w 1959 roku, których efektem było założenie ewidencji zgodnie z dokumentacją przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, działki oznaczone numerami 259/11 i nr 262 miały wspólną granicę i taki stan istnieje dotychczas.

Opisana decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez M. P., a po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego utrzymana w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. (Nr [...]), uchyloną następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 644/10), wydanym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez M. P..

Orzekając kasacyjnie Sąd uznał, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dla ustalenia, czy M. P. posiada interes prawny w sprawie i zobowiązał ten organ do podjęcia stosownych czynności w tym zakresie, a w zależności od dokonanych ustaleń wydanie rozstrzygnięcia, zwracając dodatkowo uwagę, że merytoryczne rozpoznanie odwołania jest możliwe wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie.

Skarga kasacyjna od tego wyroku skierowana przez M. P. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012 r., (sygn. akt I OSK 1092/11).

Rozpoznając ponownie odwołanie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) umorzył postępowanie odwoławcze, a w uzasadnieniu wskazał, że M. P. w całym postępowaniu nie wykazał interesu prawnego, bowiem konsekwentnie kwestionował jedynie przebieg granic działek nr 259/11 – obecnie nr 471/1 i nr 262, które nie są przedmiotem jego prawa własności.

Kwestionując tę decyzję skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. P. podkreślił, że aktualizacja danych zawartych w ewidencji mogła nastąpić również z urzędu, czego w istocie się domagał występując o skorygowanie omyłki polegającej na niewyrysowaniu jednej linii na mapie w czasie modernizacji operatu kartograficznego. Skarżący przyznał ponadto, że być może właściwą drogą załatwienia sprawy byłoby rozgraniczenie, ale uznał jego przeprowadzenie za zbędne. Nie zgodził się również z poglądem, że na nim spoczywa obowiązek wykazania interesu prawnego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 21/13, oddalił skargę na opisaną decyzję z dnia [...] r. Sąd przyjął za organem II instancji, że we wniosku o wszczęcie postępowania skarżący wywodził, iż jego interes prawny wynika z faktu, że zmiana granic działek nr 262 i nr 259/11 zakłóciła dostęp do działki nr 228/1 oraz ustalone stosunki miejscowe, co naruszyło art. 144 k.c., a zmiana granic ma wszelkie znamiona pośredniej immisji. Skarżący podnosił, iż działka, na której umiejscowiony był ciąg pieszy wchodziła pierwotnie w skład działki nr 228, a po jej podziale powstały działki nr 228/1 (skarżącego) i nr 228/2 (droga Skarbu Państwa), zaś nieoznaczony numerem ciąg pieszy pozostał. Skarżący wniósł alternatywnie o włączenie tej "działki" do drogi gminnej, bądź do działki nr 228/1 wraz z ustanowieniem tam służebności przejścia na rzecz działki nr 262, bądź wyodrębnienie jej jako działki nr 228/3, zwracając uwagę, że obecnie "działka" ta powiększa działkę nr 259/11, której właściciel nie sprzeciwia się wnioskom i wskazał, że organ nie odniósł się do tych twierdzeń, jak również do próby wykazania przez M. P. własnego interesu prawnego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jednak uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Sąd uznał, że organ przeprowadził trafną analizę przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej w skrócie jako u.p.g.k.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454, dalej w skrócie r.M.R.R.B.), uznając, iż osoby nie będące właścicielami działek nie są stronami postępowania w sprawie zmian w ewidencji działek sąsiednich, a taka sytuacja ma miejsce w sprawie, gdyż twierdzenia skarżącego dowodzą jedynie istnienia po jego stronie interesu faktycznego, bowiem jest on subiektywnie przeświadczony, że korzystanie przez niego z cudzej nieruchomości w sposób odpowiadający służebności przechodu i nie kwestionowanie przez jej właściciela, może ulec bliżej nieokreślonemu zakłóceniu, jeżeli przedmiot tego korzystania nie zostanie wyodrębniony geodezyjnie z tej nieruchomości. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył mienia skarżącego przez to, że uznał, iż nie ma on legitymacji do żądania korekty w operacie ewidencji gruntów, polegającej na wydzieleniu z cudzej nieruchomości części terenu, z której faktycznie korzysta.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. zarzucając, że decyzja organu odwoławczego jest niezgodna z prawem, bowiem w I instancji została wydana decyzja merytoryczna odmowna, co było znakiem uznania skarżącego za stronę postępowania, zatem niezrozumiała jest utrata tego przymiotu na etapie postępowania odwoławczego. Wskazał też, że zaskarżony wyrok powiela błędne i aprioryczne zapatrywania organu odwoławczego o braku wykazania interesu prawnego, choć żaden przepis nie nakłada takiego obowiązku, a kwestia ta jest jedną z okoliczności podlegających wyjaśnieniu w toku załatwiania sprawy. Zdaniem skarżącego brak interesu prawnego nie może stanowić przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego, gdyż powodem umorzenia może być tylko bezprzedmiotowość postępowania, a brak przymiotu strony u odwołującego skutkuje niedopuszczalnością odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, uchylił opisany powyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Sąd kasacyjny zgodził się z oceną organu odwoławczego i Wojewódzkiego Sądu, że M. P. nie służy przymiot strony, bowiem domagał się on w całym postępowaniu zmian w ewidencji gruntów, polegających na korekcie granic działek nie stanowiących jego własności. NSA przypomniał, iż M. P. domagał się korekty granic działek w P. o nr 259/11 - obecnie nr 471/1, nr 262 i nr 355 poprzez wprowadzenie zmiany w ich ewidencji nie będąc właścicielem żadnej z nich, co jest w sprawie bezsporne. W takiej sytuacji nie można uznać, iż ma on przymiot strony w postępowaniu, które miałoby się zakończyć ewentualnym wprowadzeniem zmian w ewidencji tych działek, nie ma bowiem interesu prawnego, wynikającego z przepisów prawa materialnego - Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisy wykonawcze, gdyż taki mają tylko właściciele. M. P. jest właścicielem działki nr 228/1, sąsiadującej z działkami nr 259/11 i nr 262, ale jego wniosek nie dotyczył zmiany w ewidencji tej działki, a jedynie umożliwienia dostępu z jego działki nr 228/1 do działki nr 355 - drogi, poprzez zmianę granic działek sąsiednich.

Zdaniem NSA pomimo przeprowadzenia prawidłowej oceny nie można zaakceptować jednak wniosków z niej wyciągniętych i wydanych orzeczeń, gdyż umorzenie postępowania odwoławczego przez organ drugiej instancji i akceptacja tego rozstrzygnięcia przez WSA naruszają art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Według NSA, skarżący kasacyjnie nie posiada przymiotu strony od początku, tj. od wszczęcia postępowania, a nie tylko w postępowaniu odwoławczym. W tym kontekście wskazano, że wniosek o wszczęcie postępowania i wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów wnieśli M. O. i M. P.. Jakkolwiek wniosek ten zawarty był w jednym piśmie procesowym, a ponieważ podpisanym przez dwoje wnioskodawców, to w przekonaniu NSA, w istocie były to dwa wnioski, pochodzące od dwóch różnych podmiotów, zatem potraktowane powinny były zostać - na wstępie - odrębnie. Wskazano, że art. 62 k.p.a. dopuszcza połączenie i prowadzenie jednego postępowania z wniosku więcej niż jednej strony o ile prawa i obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego, tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie tylko ta ostatnia przesłanka była spełniona, właściwy był bowiem ten sam organ - Starosta J.. Jednak zarówno stan faktyczny, jak i podstawa prawna były różne. NSA zauważył przy tym, że celem wniosku było umożliwienie dostępu do drogi - działki nr 355 z działki nr 228/1 - własność M. P., zaś działka nr 262 - własność M. O. dostęp taki posiada właśnie przez ową ścieżkę - działkę nieoznaczoną z kamiennymi schodkami. Zmiana w ewidencji miała dotyczyć działek nr 259/11 obecnie nr 471/1, nr 262 i nr 355, zatem o ile M. O. była uprawniona do domagania się zmiany granic działki nr 262, jako jej właściciel, to według NSA - już M. P. nie był do tego legitymowany. W takim stanie Starosta J. nie miał podstaw do połączenia spraw, a wprost przeciwnie - powinien był je rozdzielić. O ile bowiem wniosek M. O. mógł załatwić co do istoty o tyle wniosku M. P. w taki sposób nie mógł rozstrzygnąć. Wniosek bowiem podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a. - co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61 a k.p.a. - postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - decyzja o umorzeniu postępowania. Z uwagi na to, że sprawa dotyczyła nieruchomości, a badanie legitymacji strony wymagało ustalenia prawa własności do działek należy przyjąć za właściwe to drugie rozwiązanie - decyzja na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Starosta J. natomiast w ogóle nie badał legitymacji wnioskodawców i wydał decyzję co do istoty w sytuacji, gdy z wniosku M. P. nie mógł tego uczynić.

Reasumując, w przekonaniu NSA, ustaliwszy zatem w postępowaniu odwoławczym, że M. P. nie ma przymiotu strony w postępowaniu DWINGiK powinien był dostosować swoje rozstrzygniecie do tego ustalenia. Art. 138 § 1 k.p.a. daje organowi odwoławczemu różne możliwości załatwienia sprawy w zależności od jej stanu: utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji - pkt 1, uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości lub części - pkt 2 albo umorzenie postępowania odwoławczego - pkt 3. Skoro z wniosku M. P. nie mogło być wszczęte w ogóle postępowanie administracyjne organ odwoławczy w tym zakresie powinien był decyzję Starosty uchylić i postępowanie przed nim umorzyć.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 387/15) uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. (Nr [...]), wskazując na związanie wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1471/13), albowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej przedstawionej przez Sąd drugiej instancji.

Konsekwencją opisanego wyroku była powinność ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, w wyniku którego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazaną we wstępie decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wcześniej powoływanej, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji – w części dotyczącej wniosku z dnia 27 lipca 2009 r. złożonego przez M. P. (pkt I) i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję – w części dotyczącej wniosku z dnia 27 lipca 2009 r., złożonego przez M. O. (pkt II).

W obszernym uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający opisał przebieg postępowania w sprawie, uwzględniając w nim wszystkie czynności orzecznicze, podjęte przez organy i sądy obu instancji, a następnie przywołał regulacje materialnoprawne, mające zastosowanie w sprawie, w tym przepisy art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 2, art. 24 ust. 2b i 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 36 i § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazanego we wstępie.

Ponadto organ odwoławczy przedstawił katalog dokumentów, na podstawie których w rozpoznawanej sprawie ustalono w postępowaniu jurysdykcyjnym stan prawny i faktyczny przedmiotowej nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie wyjaśnił – powołując się na wykorzystane w sprawie dokumenty – że teren "kamiennych schodków i ścieżki" nie jest częścią składową działki ewidencyjnej numer 228/1 położonej w P.. Wskazał, że opis nieruchomości sporządzony w 1962r. dla przedmiotowej nieruchomości stanowił podstawę jej oznaczenia w dziale I księgi wieczystej nr 6477 i w takich granicach nieruchomość ta podlegała obrotowi prawnemu. Natomiast mapy "niemieckie", nie są dokumentami przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem nie mogą być podstawą do ujawnienia przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków.

Podsumowując organ wskazał, że rejestr ewidencji gruntów stanowi odzwierciedlenie stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny. Nie kształtuje nowego stanu prawnego, a potwierdza stan prawny istniejący, odnoszący się do danej nieruchomości. Wpis zmian w ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie może natomiast kształtować nowego stanu prawnego. Nie można w drodze postępowania o zmiany danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, w tym nie można poddawać kontroli tytułów własności, które stanowiły podstawę dokonanych wcześniej wpisów w ewidencji gruntów i budynków (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 821/2004).

Mając na uwadze to, iż w zasobie geodezyjnym znajdują się dokumenty dotyczące przebiegu granic przedmiotowej nieruchomości, stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji nie mógł samodzielnie ustalać ani rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego na podstawie przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.

Jednocześnie biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowych nieruchomości, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie kwestia dostępu do działki ewidencyjnej nr 228/1, winna być uregulowana w odrębnym postępowaniu i w trybie odrębnych przepisów, o których mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Z tych względów - zdaniem organu odwoławczego - decyzję Starosty J. z dnia [...] r. nr [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji grantów i budynków polegającej na "skorygowaniu błędu w ewidencji gruntów i budynków i przywrócenia pierwotnego przebiegu granic w rejonie działek numer 259/11, 355 i 262 w P. gminy P." należało utrzymać w mocy w części dotyczącej wniosku z dnia 27 lipca 2009 r. złożonego przez M. O..

Ponadto D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego związany jest zatem oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 387/15. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 22 września 2015 r.

Związanie oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniami objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28 tej regulacji procesowej. Przepis ten w szczególności stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dopuszczalność odwołania uzależniona jest zatem od wystąpienia aspektu przedmiotowego lub podmiotowego. Tak więc dopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych ma miejsce wówczas gdy odwołanie wniosła strona.

W myśl art. 61a § 1 kpa w przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Stosownie do art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Natomiast w myśl art. 105 § 1 tego Kodeksu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Z akt sprawy wynika, że odwołanie wniósł M. P., który został dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę J., organ wskazał, że odwołanie wniesione przez osobę, która uważa, że jest stroną postępowania zakończonego wydaną przez organ pierwszej instancji decyzja, wszczyna postępowanie odwoławcze, konsekwencją czego jest rozpoznanie przez organ drugiej instancji tegoż odwołania. Jednakże, organ odwoławczy zobowiązany jest ustalić, czy odwołujący się od otrzymanej decyzji ma przymiot strony (w niniejszym postępowaniu w sprawie wpisu do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu).

Mając zatem na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, należało uchylić decyzję Starosty J. z dnia [...] r. nr [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na "skorygowaniu błędu w ewidencji gruntów i budynków i przywrócenia pierwotnego przebiegu granic w rejonie działek numer 259/11, 355 i 262 w P. gmina P." w części dotyczącej wniosku M. P. i w tym zakresie umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym w zakresie objętym treścią pkt. I tego orzeczenia (tj. umorzenia postępowania pierwszej instancji w części dotyczącej wniosku z dnia 27 lipca 2009 r. złożonego przez M. P.) zakwestionował M. P. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Powołując się na przepis art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając:

1. naruszenie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez powierzchowne i mało wnikliwe wypełnienie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 644/10, wskazań dotyczących zaniechania ustaleń okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz oceny posiadania przez M. P. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], błędnie określono przedmiot postępowania traktując wniosek M. P. jak żądanie przeprowadzenia postępowania mającego na celu zmianę danych ewidencyjnych w rozumieniu § 46 ust. 1 w powiązaniu z § 10 i 11 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ignorując równocześnie możliwość przeprowadzenia postępowania w trybie wynikającym z § 46 ust. 2 rozporządzenia. Tak błędnie przyjęty przedmiot postępowania utrzymał się przez kolejne etapy postępowania sądowo-administracyjnego i został podtrzymany w zaskarżanej decyzji.

2. Naruszenia prawa w zakresie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i odmówienie skarżącemu interesu prawnego w sprawie weryfikacji zgodności ewidencji geodezyjnej z danymi źródłowymi.

3. Naruszenie prawa w zakresie art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu, będące konsekwencją odmowy uznania jego interesu prawnego w sprawie:

4. Naruszenie prawa poprzez niezastosowanie się do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W szczególnym uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w poszczególnych punktach skargi.

W doręczonej Sądowi w dniu 7 stycznia 2016 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie, a ponadto odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze, przedstawiając stosowne rozważania.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 marca 2016 r. Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy w celu uzupełnienia akt o dokumenty, których brak skarżący stwierdził w czasie przeglądania akt w dniu poprzedzającym rozprawę, zobowiązując jednocześnie skarżącego do pisemnego przedstawienia w terminie siedmiu dniu pełnego wykazu dokumentów brakujących, a pełnomocnika organu do udzielenia pisemnej odpowiedzi w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania pisma skarżącego.

W dniu 24 marca 2016 r. skarżący przedłożył do akt sprawy pismo wraz z załącznikami, natomiast w dniu 12 kwietnia doręczone zostało Sądowi pismo procesowe pełnomocnika organu, stanowiące odpowiedź na pismo skarżącego powyżej opisane.

W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 27 kwietnia 2016 r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, a ponadto oświadczył, że zaskarża decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r. wyłącznie w zakresie pkt. I, natomiast pełnomocnik D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zwarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wym.ar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjne, albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych, istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością o zasadniczym znaczeniu jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1471/13) uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 21/13) oddalający skargę M. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego i Kartograficznego z dnia [...] orzekającą o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny rozstrzygnął kwestię dotyczącą statusu procesowego M. P. i jego udziału w charakterze podmiotu legitymowanego wg kryteriów art. 28 kpa (tj. strony postępowania) w postępowaniu w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków, w tym także w postępowaniu odwoławczym i wskazał konkretnie jakiej treści rozstrzygnięcie powinno zostać podjęte przez organ odwoławczy w rezultacie rozpatrzenia odwołania wniesionego przez M. P. od decyzji Starosty J. z dnia [...] r.

Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym powyżej wyroku kasacyjnym w sposób nie budzący wątpliwości wskazał, że - po pierwsze, M. P. bezspornie domagał się w tym postępowaniu korekty granic działek w P. o nr 259/11- obecnie nr 471/1, nr 262 i nr 355- poprzez wprowadzenie zmiany w ich ewidencji nie będąc właścicielem żadnej z nich,

- po drugie, że M. P. przymiotu strony nie posiadał od początku, tj. od wszczęcia postępowania, a nie tylko w postępowaniu odwoławczym,

- po trzecie, że wadliwym było połączenie i prowadzenie jednego postępowania z wniosku M. O. i M. P. przez organ I instancji,

- po czwarte, iż skoro z wniosku M. P. nie mogło być wszczęte w ogóle postępowanie administracyjne, to D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w tym zakresie powinien był uchylić decyzję Starosty J. i postępowanie przed nim umorzyć.

Do tej bezwzględnej dyspozycji zastosował się organ odwoławczy podejmując decyzję zaskarżoną.

W okolicznościach, jakie zaistniały w rozpoznawanej sprawie należy ponownie zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z treści tego przepisu wynika wprawdzie, że obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego - orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Omawiane wyjątki mogą występować wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577).

W kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., (sygn. akt I OSK 1471/13), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tymże wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W przedstawionych powyżej uwarunkowaniach prawnych ocena legalności zaskarżonej decyzji musiała być prowadzona z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wcześniej opisanego w uzasadnieniu.

Do tego stanowiska jednoznacznie sprecyzowanego w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2015 r. zastosował się D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekając w pkt. I zaskarżonej decyzji - w myśl wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego – o uchyleniu decyzji Starosty J. z dnia [...] r. (Nr [...]) i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w części dotyczącej wniosku z dnia 27 lipca 2009 r. złożonego przez M. P., przy zastosowaniu przepisu art. 138 §1 pkt 2 kpa.

Takiej treści rozstrzygnięcie zostało wskazane w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1471/13) jako prawidłowe w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do M. P..

Wobec przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, stosownie do przepisu art. 152 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.