Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 105/07 w sprawie ze skargi M. S. i W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną

II OSK 1836 / 07

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę wniesioną przez M. S. i W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2006r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazującą właścicielom nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oraz postanowienie z dnia [...] sierpnia 2006 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 71 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. – dalej zwanej ustawą Prawo budowlane) wstrzymał właścicielom M. W. T., W. M. oraz M. S. użytkowanie budynku użyteczności publicznej o funkcji dyskoteki, baru, kawiarni, pubu zlokalizowanego w P. ul. [...] i nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając powyższe postanowienie wskazał, że przedmiotowy obiekt od początku 2005r. użytkowany był jako kompleks rozrywkowy - dyskoteka, pub, bar i kawiarnia. Wcześniej obiekt użytkowany był jako hurtownia z częścią gastronomiczną. Inwestorem przeprowadzonej zmiany był najemca obiektu D. M.. Na zmianę sposobu użytkowania nie uzyskano pozwolenia administracyjnego, ani nie dokonano skutecznego zgłoszenia. Zmiana przeznaczenia budynku z funkcji handlowej na funkcję obiektu rozrywkowego zmienia niewątpliwie warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, pracy, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska. Zdaniem organu wobec braku dokonania zgłoszenia należało nakazać właścicielom obiektu wstrzymanie jego użytkowania oraz nałożyć stosowne obowiązki.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał właścicielom przedmiotowych nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku użyteczności publicznej o funkcji dyskoteki, baru, kawiarni, pubu tj. przywrócenia funkcji obiektu handlowego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że pomimo wydanego w dniu dnia [...] sierpnia 2006r. postanowienia obiekt jest w dalszym ciągu użytkowany. W takiej sytuacji organ zobowiązany był do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Obowiązek nałożono na właścicieli trzech nieruchomości, na których znajduje się budynek dyskoteki. Organ stwierdził też, że stroną niniejszego postępowania nie jest najemca obiektu D. M., albowiem użytkuje obiekt na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Organ wskazując na art. 71 a Prawa budowlanego stwierdził, że jest to przepis stanowiący materialnoprawną podstawę postępowania, zaś w rozdziale 6 ustawy uregulowano prawa i obowiązki związane z utrzymaniem obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego obowiązki te ciążą na właścicielach i zarządcach obiektów budowlanych. Podmioty te są zobowiązane do utrzymania obiektów budowlanych zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 ustawy. Jedną z tych zasad jest użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przepis art. 71 i art. 71 a reguluje zaś kwestie związane z odstąpieniem od tej zasady, a więc uprawnienia i obowiązki właścicieli i zarządców obiektów budowlanych związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem organu stroną postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nie może być inwestor, gdyż podmiot ten nie jest, w myśl art. 61 ustawy Prawo budowlane, podmiotem, na którym ciążą obowiązki i przysługują uprawnienia związane z utrzymaniem obiektów budowlanych.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli D. M., Stowarzyszenie Rodzin Katolickich Archidiecezji [...] w P. oraz M. S. i W. M..

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uznał odwołanie Stowarzyszenia Rodzin Katolickich Archidiecezji [...] w P. za niedopuszczalne.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze D. M. z uwagi na to, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania.

Kolejną zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. oraz zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2006r. Organ odwoławczy uzasadniając swe stanowisko podtrzymał argumentację przytoczona przez organ pierwszej instancji.

Skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. oraz postanowienie z dnia [...] sierpnia 2006 r. wnieśli M. S. i W. M..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż skarga jest bezzasadna. Zdaniem Sądu organy orzekające trafnie przyjęły, że adresatem obowiązku wynikającego z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane winni być właściciele budynku.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż art. 71 a umieszczony jest w Rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". W pierwszym przepisie tego rozdziału (art. 61) wyrażona została zasada, w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust 2 tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust 1 pkt 1-7. Zdaniem Sądu skoro ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub użytkowniku obiektu, to również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu.

Ponadto Sąd podkreślił, że zbędne było umieszczenie w sentencji decyzji organu odwoławczego oddzielnego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy postanowienia Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r. Zgodnie z art. 142 kpa wskazane postanowienie, które zostało zaskarżone w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2006r., zostało rozpoznane łącznie z tą decyzją, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. To uchybienie nie miało jednak wpływu w ocenie Sądu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. –dalej zwanej p.p.s.a.)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. M., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji pomimo istnienia nieważności decyzji administracyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec wydania decyzji przez organ administracji publicznej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na odmówieniu skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu przed tym organem, pozbawieniu go możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, niewykonanie obowiązku wyrażonego tym, iż przed wydaniem decyzji organ administracyjny winien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a.,

- art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 3 p.p.s.a. poprzez niezbadanie legalności zaskarżonej decyzji, niedokonanie jej wnikliwej kontroli pod kątem naruszenia przepisów postępowania wobec braku związania zarzutami i wnioskami skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty, autor kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty wskazano, iż D. M. odmówiono przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Tymczasem skarżący D. M. jako najemca przedmiotowego obiektu żywotnie jest zainteresowany wynikiem tego postępowania, a także jak stwierdził, posiada interes prawny w korzystnym rozstrzygnięciu sprawy, chociażby z tego względu, iż w przedmiotowym obiekcie prowadzi działalność gospodarczą stanowiącą źródło jego dochodu, jak również jest inwestorem i stroną stosunku zobowiązaniowego, którego przedmiotem jest rzeczona nieruchomość.

Wobec nie uznania przez organy administracyjne istniejącego interesu prawnego skarżącego, zostały naruszone przepisy postępowania, a to art. 28 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 61 k.p.a., co pozbawiło możliwości wnikliwego zbadania sprawy, ustalenia stanu faktycznego, wypowiedzenia się również przez skarżącego co do posiadanych przez organ administracyjny dowodów, bądź ewentualnego dostarczenia dowodów, żądanych dokumentów, zgłaszania wniosków dowodowych. W tym zakresie należy zdaniem wnoszącego kasację uznać, iż decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się żadnych wad, ani uchybień przepisom postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania, a jednocześnie Sąd dopuścił skarżącego do udziału w sprawie poprzez zawiadomienie go, jako strony o toczącym się postępowaniu, o rozprawie, doręczył stronie wyrok wraz z uzasadnieniem.

Skarga kasacyjna wniesiona przez M. S. i W. M. została postanowieniem Sądu pierwszej instancji z dnia 13 września 2007 r. odrzucona, a wniesione zażalenie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2008 r. zostało oddalone.

Pełnomocnik M. S. i W. M. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przychylił się do zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej D. M..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez D. M. nie jest zasadna.

Przede wszystkim należy stwierdzić, iż określony podmiot nie uzyskuje przymiotu strony tylko z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiadomił tą osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. Tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to Sąd I, czy II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bada, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.) ponieważ jest to jedna z przesłanek jej dopuszczalności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04 ONSAiWSA 2005/4/62, Wokanda 2005/7-8/5). W konsekwencji wniesienie skargi kasacyjnej przez podmiot nieuprawniony skutkowałoby odrzuceniem kasacji.

Od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie, istnieje jednak wyjątek, który ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie można bowiem odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem pomimo ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze organu II instancji, niezaskarżenia tej decyzji przez D. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny traktował wnoszącego kasację jak stronę postępowania. Tak więc skoro przedmiotowa skarga kasacyjna wniesiona została przez osobę traktowaną jak strona przez Sąd pierwszej instancji, to brak jest podstaw do odrzucenia kasacji i w tej sytuacji ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, oczywiście w granicach zarzutów w niej przedstawionych.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, zauważyć należy, iż zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. podlegają łącznemu rozpoznaniu, gdyż wszystkie odnoszą się do kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, którego najemcą jest wnoszący kasację D. M.. Stwierdzić trzeba, że w warunkach przedmiotowej sprawy, chybiony jest zarówno zarzut naruszenia wyżej wskazanych przepisów, jak i zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 3 p.p.s.a.

Przepisem ogólnym, określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym jest przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, którego zastosowanie może mieć wpływ na sytuację prawną określonego podmiotu. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, to jest sytuacji, w której dany podmiot jest zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie można jednakże wskazać przepisu materialnego prawa, z którego wypływałoby prawo do żądania działania w określony sposób przez organ administracji.

Skarżący przymiot strony w sprawie wywodzi z faktu zawarcia umowy najmu obiektu objętego kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją, przy czym autor kasacji nie wskazał żadnej normy prawnej, która skarżącemu pozwalałaby zidentyfikować interes prawny uzasadniający jego udział w przedmiotowym postępowaniu. Niewątpliwie D. M., jako najemca obiektu, posiada interes faktyczny w niniejszym postępowaniu. Jednak ochrona praw z tytułu najmu obiektu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.