Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2025 r. nr SKO Ma 500/2474/25 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia 22 lipca 2025 r., nr OAS.1431.165.2025.AS.

Burmistrz W., decyzją z dnia 22 lipca 2025 r. znak: OAS. 1431.165.2025.AS, odmówił A. K. udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania:

1. Korespondencji pomiędzy Stowarzyszeniem [...] a Burmistrzem W. w sprawie kopalni żwiru.

2. Decyzji środowiskowej wraz z odwołaniem złożonym przez Stowarzyszenie do SKO w Szczecinie.

3. Decyzji SKO w Szczecinie uchylającej wyżej wymienioną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dotyczy funkcjonowania dysponenta informacji publicznej. Wnioskowana informacja znajduje się również w posiadaniu Burmistrza W. i nie została upubliczniona na stronach właściwego Biuletynu Informacji Publicznej.

Zdaniem organu, zgromadzone przez organ dowody jednoznacznie wskazują na skoordynowane działania kilku wnioskodawców, w tym wnioskodawczyni. Polegały one na jednoczesnym lub niemal jednoczesnym składaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej o bardzo zbliżonej lub tożsamej treści. Analiza sposobu składania wniosków (np. forma wniosków, sposób redakcji pytań, zakres żądań) wskazuje na ich identyczny lub wysoce powtarzalny charakter, co uprawdopodabnia tezę o ich wzajemnym skoordynowaniu. Działania te nie mają charakteru incydentalnego - przeciwnie, są masowe, powtarzalne i podejmowane w krótkim okresie, co prowadzi do istotnego zakłócenia pracy organu.

W ocenie organu, celem składania tak licznych i powtarzających się wniosków nie jest realizacja konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, lecz instrumentalne wykorzystanie tego prawa w celu zablokowania, spowolnienia lub całkowitego sparaliżowania pracy organu, który w tym samym czasie zobowiązany jest do realizacji zadań publicznych na rzecz wszystkich obywateli. Tego rodzaju działanie nosi znamiona nadużycia prawa podmiotowego, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wyłącza możliwość jego realizacji.

Organ ustalił, iż od początku 2025 r. do dnia 22 lipca 2025 r. wnioskodawcy, co do których ustalono skoordynowane działania, złożyli łącznie 144 wnioski. Ogólna ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które wpłynęły do organu we wskazanym okresie to 202. Dwóch spośród tych wnioskodawców skierowało również 9 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Burmistrza W., na bezczynność organu w zakresie wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Z zapytaniem o treści jak we wniosku złożonym przez A. K., wystąpiono jeszcze w dwóch innych wnioskach o udostępnienie informacji publicznej, złożonych przez osoby powiązane, w tym w jednym z tej samej daty oraz wcześniejszym z dnia 24 czerwca 2025 roku, w odpowiedzi na który to, organ w dniu 8 lipca 2025 roku wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji.

Powyższe doprowadziło organ do konkluzji, iż składane przez wnioskodawców żądania nie mają na celu realnego uzyskania informacji publicznej, lecz są wykorzystywane w sposób sprzeczny z ideą i celem ustawy - jako narzędzie nacisku, szykany lub destabilizacji funkcjonowania urzędu. Dodatkowo takie działanie zagraża realizowaniu prawa dostępu do informacji publicznej tych osób, które chcą je wykorzystywać zgodnie z jego istotą.

W ocenie organu udzielenie odpowiedzi na złożony wniosek - jako będący przejawem nadużycia prawa - jest prawnie niedopuszczalne, a zatem organ odmawia udostępnienia żądanej informacji.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia 17 listopada 2025 r. Nr SKO Ma 500/2474/25, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, iż złożony przez skarżącą wniosek w żaden sposób nie spełnia celu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jak wynika z treści generowanych innych wniosków tym złożonego odwołania, służy jedynie walce z pełniącą obowiązki Burmistrza W. E. G.. Wnioski skarżącej wspólnie z innymi wnioskami osób zamieszkałymi po sąsiedzku powodują niewątpliwie zakłócenie funkcjonowania organu I instancji i służą szykanowaniu osób pełniących funkcje publiczne i jako takie nie mając nic wspólnego z rzeczywistą społeczną kontrolą organów gminy W..

Pismem z 8 grudnia 2025 r. A. K. wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nie udostępnienie zawnioskowanych informacji,

2) naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji publicznej.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Burmistrza Gminy W. do udostępnienie zawnioskowanych dokumentów.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, twierdzenia organu o nadużyciu prawa i paraliżu prac organu nie zasługują na uwzględnienie. Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Prawo dostępu do informacji publicznej powinno służyć do zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób a nie zaspokajaniu osobistej ciekawości osoby wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej lub też załatwieniu jej osobistych interesów. Prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną a przepisy ustawowe regulujące dostęp do informacji publicznej w zasadzie nie zawierają systemowych ograniczeń przeciwdziałających nadużywaniu prawa do uzyskania informacji. Dlatego ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, iż skarżąca wraz z innymi osobami zamieszkałymi pod adresem W.1 sformułowała dziesiątki wniosków o udzielenie informacji publicznej do Burmistrza W. z czego 18 spraw było przedmiotem postępowania odwoławczego w SKO w S.. Wnioski te były identyczne w swej treści i szablonie merytorycznym różniły się jedynie tylko podpisem osoby na tym piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jako podstawę odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej organy obu instancji wskazały nadużycie prawa do informacji publicznej przez skarżącą. Wobec powyższego, rozstrzygnięcia Sądu wymaga czy rzeczywiście stan faktyczny sprawy i powoływane przez organy obu instancji okoliczności uzasadniają taką ocenę.

W niniejszej sprawie strony są co do zasady zgodne w zakresie rozumienia pojęcia nadużycia prawa do informacji publicznej. Wspólnie podnoszą, że dotyczy to przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, gdy korzysta z instytucji prawnej nie w celu realizacji wartości, której ona służy, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej.

Sąd podziela wypracowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej (zob. np. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15).

Powyżej zdefiniowana konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście:

1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (co do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji);

2. wykorzystania do celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych;

3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokajania prywatnych animozji.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, Sąd analizując zawartość akt oraz uzasadnień decyzji organów nie stwierdził podstaw do przypisania skarżącej nadużycia prawa do informacji publicznej. W szczególności organy orzekające nie wykazały takiego stanu.

Organ I instancji przed wydaniem decyzji poprzestał na sporządzeniu notatki służbowej z 22 lipca 2025 r., w której stwierdzono, że:

"wnioskodawczyni od dnia 01.01.2025 roku do dnia 22.07.2025 roku złożyła w tutejszym urzędzie 2 wnioski o udostępnienie informacji publicznej, o treści powiązanej z wnioskami złożonymi przez innych wnioskodawców:

1) D. J. -108 wniosków złożonych w w/w okresie,

2) E. M. - 34 wnioski złożone w w/w okresie.

Przy czym łącznie w okresie od dnia 01.01.2025 roku do dnia 22.07.2025 do tutejszego Urzędu wpłynęły 202 wnioski o udostępnienie informacji publicznej".

Na etapie odwoławczym akta sprawy zostały poszerzone jedynie o pisma skarżącej związane z rozpatrywanym wnioskiem.

W tym miejscu warto podkreślić, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP dostęp do informacji publicznych jest publicznym prawem podmiotowym jednostki. Z istoty prawa podmiotowego wynika obowiązek jego realizacji przez właściwy organ władzy publicznej. Organ nie może uzależniać jego zrealizowania od wykazania przez jednostkę, że zaspokojenie jej oczekiwań służyć będzie interesowi publicznemu. W wyroku z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 1527/25, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ nie może odmówić realizacji prawa podmiotowego, jeśli subiektywnie dojdzie do wniosku, że obywatel nie składa wniosku w interesie publicznym. Wskazano, że publiczne prawa podmiotowe zwykle służą zaspokojeniu potrzeb osobistych wnioskodawców. Czasami tylko jako pewien refleks, mogą służyć interesowi publicznemu. Istota publicznego prawa podmiotowego wiąże się tym samym z obowiązkiem zaspokojenia żądania jednostki mającego uzasadnienie prawne. Kwestia zgodności żądania z interesem publicznym została rozstrzygnięta przez ustawodawcę na etapie kreowania publicznych praw podmiotowych na korzyść tych ostatnich. Z tych względów warunkiem skorzystania z publicznego prawa podmiotowego nie jest ocena organu administracji w zakresie zgodności żądania z interesem publicznym. Nie można pomijać, że w myśl art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.), każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej prostej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej prostej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W związku z tym sposób wykorzystywania wnioskowanych informacji publicznych przez jednostkę korzystającą z publicznego prawa podmiotowego, co do zasady nie może mieć znaczenia przy realizacji uprawnienia.

W badanej sprawie organy obu instancji skupiły się na wykazaniu, że działanie skarżącej nie ma znaczenia z punktu widzenia interesu publicznego, co jak wyjaśniono wyżej nie stanowi przeszkody do uzyskania informacji publicznych prostych. Skoro racjonalny ustawodawca przyznał prawo dostępu do informacji publicznej każdemu bez względu na interes prawny czy faktyczny, aby umożliwić obywatelom kontrolę społeczną funkcjonowania organów publicznych, przestrzegania przez nich prawa, realizowania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym, to nie można twierdzić, że wnioskodawca działa w innym celu, dopóki tego innego celu nie można będzie obiektywnie zrekonstruować na podstawie zaistniałych okoliczności.

Przypomnieć należy, że podstawowym sposobem udostępnienia informacji publicznej jest jej zamieszczanie w BIP. Do powyższego kanału komunikacji ma dostęp w zasadzie nieograniczona grupa odbiorców. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek co do zasady następuje w razie braku jej zamieszenia w BIP. Przy czym ustawodawca nie wprowadził także w tym przypadku dodatkowych ograniczeń i wymagań względem osób zainteresowanych informacjami publicznymi.

W badanej sprawie organy ustaliły, iż wnioskodawczyni w okresie przeszło pół roku złożyła łącznie dwa wnioski o informację publiczną. Natomiast swoje stanowisko o nadużywaniu przez nią prawa dostępu do informacji publicznej organy oparły o dane dotyczące działań innych wnioskodawców, którzy według twierdzeń organu składali wnioski o "identycznym lub wysoce powtarzalnym" charakterze co "uprawdopodabnia tezę o ich wzajemnym skoordynowaniu". Powyższe miało prowadzić do spowolnienia lub całkowitego sparaliżowania pracy organu, przy czym powyższe ustalenie nie poddaje się żadnej kontroli wobec lakoniczności ustaleń organów administracji. Nadto innych wnioskodawców powiązano z wnioskodawczynią poprzez adres zamieszkania.

Rozpatrując skargę nie można nie dostrzegać treści samego wniosku, w którym skarżąca domagała się odpisów dwóch decyzji administracyjnych - co w żadnej mierze nie sposób uznać za działanie istotnie organ angażujące. Natomiast w zakresie żądania udostępnienia "korespondencji pomiędzy Stowarzyszeniem [...] a Burmistrzem W. w sprawie kopalni żwiru", organ nie poczynił należytych ustaleń poprzestając na przypisaniu żądanym danym charakteru informacji publicznej.

Nie sposób też potwierdzić prawidłowości lakonicznego ustalenia organów, iż "zgromadzone przez organ dowody jednoznacznie wskazują na skoordynowane działania kilku wnioskodawców, w tym wnioskodawczyni, polegające na jednoczesnym lub niemal jednoczesnym składaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej o bardzo zbliżonej lub tożsamej treści". Brak jest danych ku temu, gdyż o powyższym nie świadczy jednostkowe i sporadyczne - w odniesieniu do skarżącej - złożenie dość typowego wniosku o informację publiczną.

Mając dodatkowo na względzie treść opisanej wyżej notatki służbowej oraz argumentację zawartą w uzasadnieniach decyzji, w ocenie Sądu, organy nie wykazały, aby drugi z kolei - w ciągu ponad półrocznego okresu - wniosek skarżącej miał na celu spowolnienie lub całkowite sparaliżowanie pracy organu. Skoro wnioskodawczyni w relatywnie długim okresie złożyła zaledwie dwa wnioski, tak poczynione ustalenia jawią się jako niewystarczające dla sformowanych w decyzjach wniosków o woli zakłócania funkcjonowania organu I instancji oraz o zamiarze szykanowania osób pełniących funkcje publiczne.

Organy nie wykazały w odniesieniu do skarżącej złej wiary czy też instrumentalnego traktowania prawa dostępu do informacji publicznej i poprzestały w tym zakresie na domniemaniach, co w żadnym zakresie nie daje podstaw do ograniczania konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Tego rodzaju działanie organów administracji może następować jedynie w przypadkach szczególnych i należycie udokumentowanych. Przywołane przez organy w decyzjach okoliczności nie świadczą też, że uzyskanie przez skarżącą żądanych danych sprzeciwia się osiągnięciu zamierzonego przez ustawodawcę celu, co umożliwiałoby potraktowanie wnioskowanych informacji jako niepodlegających udostępnieniu.

Na marginesie akcentowanego przez organy składania bardzo licznych wniosków oraz "skoordynowanych działań wnioskodawców" mających prowadzić do sparaliżowania pracy organu, nie można też z samej okoliczności składania licznych czy obszernych wniosków w krótkich odstępach czasu bezrefleksyjnie wywodzić nadużycia prawa do informacji publicznej. Ustawa przewiduje instrumenty umożliwiające uznanie takich działań za żądanie informacji przetworzonej co z koeli skutkuje konicznością wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W sytuacji żądania informacji przetworzonych wnioskodawca musi wykazać szczególnie istotny interes publiczny w ich uzyskaniu, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W wyroku z 15 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2563/24, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wyjaśnił, że powyższy przepis ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej.

Warto też nadmienić, że wnioski złożone w krótkich odstępach czasu można połączyć do wspólnego rozpoznania i jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy zakwalifikować jako informację przetworzoną.

Innymi słowy, skoro istnieją mechanizmy pozwalające dysponentom informacji publicznej przeciwdziałać zalewowi wniosków, samo złożenie nawet znacznej ilości wniosków nie daje podstaw do kwalifikowania ich składania jako nadużycie prawa, dające podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z podanych przyczyn zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organy orzekające będą związane przedstawioną wykładnią przepisów, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Przy czym w zakresie żądania "korespondencji" z podmiotem trzecim organ winien mieć na względzie, iż nie każda korespondencja wpływająca do urzędu ma walor informacji publicznej.