Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia [...], złożonym drogą elektroniczną, zwróciło się do Prezydenta Miasta S. o udostępnienie informacji publicznej w postaci materiałów szkoleniowych, przygotowanych przez zleceniobiorcę lub wykonawcę w związku z wykonaniem następujących umów, zawartych przez Miasto S.: umowy z dnia [...] nr [...] oraz umowy z dnia [...] nr [...]. Stowarzyszenie wniosło o przekazanie wskazanych informacji w wersji elektronicznej.

W dniu [...] za pośrednictwem poczty elektronicznej Prezydent Miasta S. poinformował Stowarzyszenie, że materiały szkoleniowe stanowią dokumenty wewnętrzne niepodlegające udostępnieniu w trybie ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wnioskowane materiały nie są wyrazem stanowiska organu ani jego władczego działania i nie przesądzają

o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie. Służą wyłącznie realizacji procesu edukacyjnego pracowników Urzędu Miasta S., wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgodnieniu poglądów i stanowisk.

Pismem z dnia [...] Stowarzyszenie [...] zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. bezczynność Prezydenta Miasta S. polegającą na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej. W skardze strona zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji, art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosła o:

-stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności,

- zobowiązanie do załatwienia wniosku z dnia [...],

- stwierdzenie, że doszło do bezczynności organu.

W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżące Stowarzyszenie podniosło, że informacja publiczna nie ogranicza się do treści wytworzonych przez organy, lecz rozciąga się także na informacje odnoszące się do organów władzy publicznej. Materiały szkoleniowe z zakresu przepisów postępowania administracyjnego oraz procedury sądowoadministracyjnej, o które wnioskowano, dotyczą szkoleń pracowników Gminy Miasta S., a zatem są odnoszone do władzy publicznej, gdyż wytworzono je w związku z wykonywaniem umowy zawartej przez Gminę Miasto S. Zarówno w umowie o numerze [...] (omyłkowo wskazano, że dotyczy umowy z dnia [...]) oraz w umowie o numerze [...] (omyłkowo wskazano, że dotyczy umowy z dnia [...]) zleceniobiorca zobowiązał się do przygotowania materiałów szkoleniowych, a więc wytworzenia informacji będącej przedmiotem wniosku, zarazem przenosząc autorskie prawa majątkowe do wszystkich materiałów szkoleniowych objętych umową na zleceniodawcę-Gminę Miasto S. Materiały szkoleniowe stanowią zatem informacje o sprawach publicznych i podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą z dnia 6 września 2001 r. Podobną argumentację przyjął również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 135/10.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie wskazując, że materiały szkoleniowe nie stanowią informacji publicznej, albowiem nie odnoszą się do wykonywania przez organ zadań publicznych wskazanych

w obowiązujących przepisach prawa lub do gospodarowania mieniem. Nie zawierają też aktualnej wiedzy o sprawach publicznych i nie przesadzają o kierunkach działania organu, lecz służą celom wewnętrznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zarzucanej skargą bezczynności organu przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z bezczynnością w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia tylko wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, tj. nie podejmuje w terminie czynności nakazanej prawem.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2015 r., poz. 2058 ze zm.- zwanej dalej u.d.i.p), skierowanie pisemnego wniosku do podmiotu zobowiązanego winno skutkować udostępnieniem informacji publicznej, albo wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowania w sprawie. Natomiast, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy następuje poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

W sprawie bezsporne jest, że wskazany w skardze organ, tj. Prezydent Miasta S., należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną.

Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ustawodawca pojęcie informacji publicznej doprecyzował w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 6 ust. 1 powołanej ustawy zawiera zestawienie informacji zaliczonych przez ustawodawcę do informacji podlegających udostępnieniu, jednakże wyliczenie to ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty w owym przepisie prawa zwrot "w szczególności". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, dostępny w Internecie). Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Uwzględniając przytoczony wyżej zakres pojęcia informacji publicznej zgodzić należy się z organem, że objęte wnioskiem Stowarzyszenia żądanie udostępnienia materiałów szkoleniowych przygotowanych przez wykonawcę w związku z realizacją umów zawartych przez Gminę Miasto S. nie stanowi informacji publicznej.

Materiały wytworzone dla potrzeb szkolenia jak i w jego toku co prawda wiążą się z realizacją zadania publicznego, tym nie mniej nie przesądzają o kierunkach działań organu. Służą bowiem tylko użytkowi wewnętrznemu (tj. procesowi edukacji pracowników urzędu, gromadzeniu informacji, materiałów, wymianie czy uzgadnianiu poglądów), ale w żaden sposób nie determinują czynności organu w sferze zewnętrznej, a więc skierowanych do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjne czy służbowo. Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę materiały szkoleniowe stanowią autorskie stanowisko prowadzącego szkolenie, które można traktować jedynie jako wskazówki w zakresie zagadnień budzących wątpliwości interpretacyjne, jednakże nie są wiążące co do sposobu załatwienia jakiejkolwiek sprawy. Nie są materiałami niezbędnymi do wykonywania zadań publicznych przez organ ani wyrazem jego władczego działania, lecz wyłącznie materiałami wewnętrznymi urzędu, co powoduje, że nie mają one waloru informacji publicznej.

Podniesiona w skardze okoliczność, że wnioskowane materiały zostały wytworzone w związku z realizacją dwóch umów zawartych przez Gminę Miasto S. w żaden sposób nie determinuje ich charakteru. To, że umowy odnoszą się do wykonywania zadań publicznych przez organ i gospodarowania środkami publicznymi nie oznacza, że materiały szkoleniowe również odnoszą się do sfery publicznej. A nie każda dokumentacja będąca w posiadaniu organu podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy kwalifikowaniu danej informacji istotne jest to, czego informacja dotyczy, jaka jest jej treść. Tymczasem charakter żądanych materiałów przesądza, że nie należą one do kategorii spraw publicznych, skoro zgodnie z twierdzeniem strony, ich przedmiotem jest wyłącznie przygotowana przez osobę prowadzącą szkolenia informacja na temat obowiązujących przepisów prawa i wynikających z nich procedur, jak i problematycznych zagadnień.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że materiały szkoleniowe jako dokumenty wewnętrzne nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1883/14 oraz z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt

I OSK 502/14, dostępne Internecie). Co istotne również Trybunał Konstytucyjny

w wyroku z dnia uznał, że takie dokumenty wyłączone są z zakresu przedmiotowego informacji publicznej (wyrok TK z dnia 13 listopada 12013 r. sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122).

Z kolei powołany w skardze wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 135/10 zapadł w innym stanie faktyczny, albowiem dotyczył prezentacji zawierającej wiedzę o sprawach publicznych, a nie wiedzę o przepisach prawa i związanej z nimi problematyki.

Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione przez stronę okazały się chybione, gdyż organ prawidłowo załatwił wniosek informując w ustawowym terminie, pisemnie wnioskodawcę, że informacja, której udostępnienia się domaga, nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.