Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 25/19 w sprawie ze skargi G. M. na uchwałę Rady Powiatu Miechowskiego z dnia 28 listopada 2018 r. nr II/12/2018 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. M. na rzecz Powiatu Miechowskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Rady Powiatu [....] z dnia 28 listopada 2018 r. nr II/12/2018 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, wyrokiem z 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 25/19, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina [...], zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kaskadowe pozbawianie dotychczasowych kategorii dróg w trybie art. 10 ust. 5a-5f ustawy nie wymaga podjęcia uchwały z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 10 ust. 3 w/w ustawy, co pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 3 w/w ustawy, a w konsekwencji uznanie, że Rada Powiatu prawidłowo podjęła uchwałę po upływie trzeciego kwartału ze wskazaniem, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...],

2) art. 10 ust. 5d w zw. z art. 10 ust. 5c w/w ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawiadomienie burmistrza z 17 lipca 2018 r. o zamiarze pozbawienia kategorii drogi powiatowej spornego odcinka nie musiało dotyczyć odcinka drogi powiatowej, a dopiero mającego stać się drogą powiatową w przyszłości, tj. w sytuacji, gdy Powiat w dacie zawiadomienia Burmistrza nie był właścicielem spornego odcinka drogi, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że brak spełnienia formalności administracyjno-prawnych związanych z zakończeniem inwestycji drogowych nie prowadzi do naruszenia art. 10 ust. 5d i ust. 5c,

3) art. 10 ust. 5c u.d.p. w zw. z art. 6a ust. 1 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy wystąpiła wskazana w tych przepisach przesłanka do pozbawienia przedmiotowego odcinka drogi kategorii powiatowej i w konsekwencji uznanie za prawidłowe zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych,

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej wyroku i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że uchwała Rady Powiatu w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej jest prawidłowa, a uzasadnienie uchwały jest wystarczające dla uznania, że sporny odcinek drogi jest szlakiem służącym potrzebom głównie mieszkańców samego [...] i nie spełnia już funkcji połączenia komunikacyjnego mieszkańców [...] z siedzibami okolicznych gmin i siedzibami okolicznych gmin między sobą.

W związku z powyższym wniesiono o:

- o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie,

- rozpoznanie skargi na rozprawie,

- zasądzenie kosztów postępowania w sprawie od Rady Powiatu [....] na rzecz Skarżącego wg norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Powiatu [...] wnosząc o oddalenie skargi z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od Gminy [....] na rzecz Rady Powiatu [...] niezbędnych kosztów postępowania (w tym kosztami zastępstwa procesowego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. W niniejszej sprawie należało rozważyć w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię należy podkreślić, że art. 10 ustawy o drogach publicznych regulujący kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-4 ustawy o drogach publicznych, w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W ust. 3 przyjęto, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Jak wskazuje zdanie drugie tego przepisu, pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później, niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej ust. 5 i nast. Zmiana kategorii dróg regulowana tymi przepisami nastąpi w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej. Powyższe może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. W świetle zatem art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Zastosowanie ustawowych definicji dróg publicznych przez sejmik wojewódzki powinno prowadzić do wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi wojewódzkiej. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c w. ustawy, rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Odrębność opisanego wyżej "kaskadowego" mechanizmu względem podstawowego przypadku zmiany kategorii dróg regulowanego art. 10 ust. 1-4 ustawy o drogach publicznych, nie pozwala na dowolne przypisywanie ustawowych warunków zarezerwowanych dla poszczególnych trybów. Przewidziany w ust. 3 wymóg, iż pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego, nie może - bez wyraźnej woli ustawodawcy - zostać przyjęty jako warunek procedury "kaskadowej". Zauważyć przy tym przyjdzie, że jedynie w art. 10 ust. 3a ww. ustawy ustawodawca zdecydował o konieczności stosowania warunku ustalonego w ust. 3 zdanie drugie. Pozwala to na konkluzję, że tam, gdzie ustawodawca chciał wymóg ten zastosować, nadał odpowiednie brzmienie kolejnym przepisom tej ustawy. Sformułowanie art. 10 ust. 5a i nast. pozbawione jest tego rodzaju treści normatywnej. Z tego względu należy zgodzić się z Sądem I instancji, że reguła temporalna ustalona w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie znajduje zastosowania dla trybu kaskadowego dekategoryzacji dróg określonego w art. 10 ust. 5a-5f ww. ustawy. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że zastosowanie w rozpoznawanej sprawie znajdzie ogólna reguła intertemporalna. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego, podobnie jak ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych lub rozporządzeń, jest ich ogłoszenie. Jest to ogólny wymóg, który odnosi się do wszystkich źródeł prawa obowiązujących w Polsce. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ww. ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Taki też termin wejścia w życie uchwały określono w zaskarżonej uchwale Rady Powiatu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 5d w zw. z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię należy wskazać, że w myśl art. 10 ust. 5d ustawy o drogach publicznych zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że z przepisu tego nie wynikają inne ograniczenia, w szczególności aby w dacie tego powiadomienia dopełnione zostały wszystkie formalności administracyjno-prawne związane z zakończeniem inwestycji drogowej. Nie ma również podstaw do twierdzenia, że powiat powinien być właścicielem drogi w dacie powiadomienia gminy o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 6a ust. 1 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie należy wskazać, że art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych zakreśla warunki dla uznania drogi za drogę powiatową przyjmując, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne, niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zgodnie z generalnym podziałem dróg na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, w majątku gminy powinny pozostać drogi o znaczeniu lokalnym. Do majątku województwa powinny zostać przekazane jedynie drogi o znaczeniu regionalnym lub ponadlokalnym, czyli niespełniające definicji drogi gminnej. Sejmik województwa będzie mógł podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. W takiej sytuacji odcinek ten zostanie zaliczony do kategorii drogi powiatowej, która stanowić powinna połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

W uzasadnieniu projektu uchwały Rada Powiatu wykazała, że z chwilą wybudowania nowego odcinka tzw. obwodnicy [....] dotychczasowa "droga stała się szlakiem służącym potrzebom głownie mieszkańców samego [....] (...) nie spełniając już funkcji polączenia komunikacyjnego mieszkańców [.....] z siedzibami okolicznych gmin i siedzibami okolicznych gmin miedzy sobą". Sąd I instancji wskazał, że sporny odcinek, jak dowodzi tego mapa, przechodził przez centrum miasta i zamykał się w obrębie gminy [...] – a to właśnie na towarzyszącą mu obwodnicę został faktycznie przerzucony ciężar połączenia między gminami powiatu [....]. Tym samym analizowany fragment drogi utracił charakter drogi powiatowej, przejmując do obsługi ruch lokalny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższą ocenę za prawidłową. Nie zmienia powyższej kwalifikacji spornego odcinka drogi fakt, że drogą tą możliwe jest przedostanie się do siedzib pozostałych gmin wchodzących w skład Powiatu [....] o oraz że łączy się ona z drogą wojewódzką. W ocenie charakteru drogi istotne jest bowiem znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze. Z samego faktu, że istnieje możliwość fakultatywnego przedostania się tą drogą do siedzib innych gmin, jak również do siedzib ościennych powiatów, nie sposób wyprowadzić wniosku o utrzymaniu powiatowego charakteru tego odcinka.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis ten ma tylko charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3208/18, wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 522/17). Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Powyższy zarzut jest zatem niezasadny.

Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zostać uznany za zasadny, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest obarczone deficytami, o których mowa w skardze kasacyjnej. Ponadto, z punktu widzenia oceny trafności i skuteczności zarzutów adresowanych wobec uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie można tracić z pola widzenia i tego, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny stanu faktycznego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.