Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sąd administracyjny nie jest uprawniony do stwierdzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z tego powodu, że stwierdzono nieważność planu miejscowego, na podstawie którego tę decyzję wydano.

Dnia 24 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. B. i M. F. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 706/14 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od P. K. solidarnie na rzecz B. F. B. i M. F. B. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 lutego 2015 r., sygnatura akt II SA/Gd 706/14, po rozpoznaniu skargi P. K., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z [...] czerwca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na dokończeniu budowy budynku usługowo–mieszkalnego oraz o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Po rozpoznaniu wniosku B. i M. F. B. z 14 października 2003 r. Starosta B. decyzją z [...] listopada 2003 r. udzielił inwestorom pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego oraz na budowę budynku usługowo-mieszkalnego i wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem trzech kotłów gazowych co. na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Następnie organ ten decyzją z [...] sierpnia 2008 r., na wniosek inwestorów z 4 czerwca 2008 r., zmienił tak udzielone pozwolenie na budowę. Zmiana dotyczyła rozdzielenia dwupoziomowego lokalu użytkowego na dwa oddzielne z likwidacją wewnętrznych schodów łączących dwa poziomy, doprojektowania na piętrze pomieszczeń socjalnych i dodatkowych schodów umożliwiających dostęp do lokalu na piętrze oraz zainstalowania dodatkowych drzwi w dotychczasowej witrynie elewacji frontowej. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2011 r. stwierdził nieważność obu ww. decyzji przyjmując, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec tego Starosta B. ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i budowę budynku usługowo-mieszkalnego. Postanowieniami z [...] grudnia 2011 r. i z [...] kwietnia 2012 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia projektu budowlanego o brakujące dokumenty. Inwestorzy we wskazanych terminach braki w dokumentacji uzupełnili, w następstwie czego Starosta B. decyzją z [...] czerwca 2012 r., powołując się na art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na dokończeniu budowy budynku usługowo-mieszkalnego oraz – z uwagi na częściowe zrealizowanie inwestycji – umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie pozwolenia na rozbiórkę oraz w zakresie objętym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2008 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń usługowych znajdujących się w parterze budynku usługowo-mieszkalnego.

Skarżący, współwłaściciel sąsiedniej zabudowanej działki nr [...] przy ul. [...], wniósł od decyzji Starosty B. z [...] czerwca 2012 r. odwołanie, z którego wynikało, że po pierwsze, kwestionował to, iż w związku z budową prowadzoną na działce nr [...] przebudowano kominy znajdujące się na jego budynku, w ten sposób, że je przedłużono, po drugie, zarzucał, iż poddasze w budynku na sąsiedniej nieruchomości zostało wybudowane sprzecznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi, po trzecie, kwestionował prawidłowość dokumentacji związanej z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prawidłowo w sprawie zastosowano art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdził, że dokumentacja związana z pozwoleniem na budowę jest prawidłowa. Z uzupełnionej analizy rysunkowej przedstawiającej inwentaryzację przewodów kominowych sąsiednich budynków w stosunku do planowanego budynku usługowo-mieszkalnego wynika, iż przewody te są zgodne z polską normą PN EN 1443. Za niezasadny organ uznał zarzut niezgodności projektowanego poddasza z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalił bowiem, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Zgodnie z tym planem ul. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], posiadającym funkcję mieszkaniowo-usługową. Wynika z niego również, że nadbudowa lub odtworzenie – ze względu na zły stan techniczny – istniejącej zabudowy przy ul. [...], są możliwe do wysokości linii okapu nie przekraczającej linii okapu istniejącego budynku na działce nr [...]. Ten warunek w sprawie został spełniony. Odnośnie do zarzutu ewentualnej samowoli budowlanej dotyczącej kominów organ odwoławczy stwierdził, że tego typu postępowanie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a także, że prace remontowe wykonane na sąsiednich budynkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w B. nie są przedmiotem tego postępowania.

W skardze skarżący zarzucił, że realizacja inwestycji narusza jego prawo własności do budynku przy ul. [...]. Stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i że narusza przepisy szczególne w zakresie lokalizacji kominów i otworów wentylacyjnych. Ponadto, zdaniem skarżącego, zaskarżoną decyzją zaakceptowano przeprowadzone bez uzgodnień i ekspertyz nadbudowy kominów w budynku nr [...]. Skarżący podniósł także zarzuty niespełnienia wymagań polskiej normy PN EN 1443, stwierdził, że opinię o prawidłowości projektu budowlanego Wojewoda oparł na rysunkach z inwentaryzacji, które nie odpowiadają rzeczywistości oraz że eksploatacja tak rozmieszczonych kominów stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców sąsiadujących z budynkiem objętym inwestycją.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę z powodów innych niż w niej podniesiono. Uznał, że w sprawie zasadne było stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na stwierdzenie nieważności planu miejscowego, będącego podstawą wydania tych decyzji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy orzekające w sprawie zbadały zgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, jak tego wymaga art. 37 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z postanowieniami uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Jednakże plan ten został wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 12/12, od którego skarga kasacyjna Rady Miasta B. została wyrokiem NSA z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt. II OSK 237/13, oddalona, uznany za nieważny, co zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonych przed nim decyzji organów obu instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), co oznacza, że – jak się przyjmuje - uchwała jakby nigdy nie została podjęta. W takim przypadku weryfikacja zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym jest niemożliwa. Zatem, zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie planu miejscowego, który od chwili wydania był planem nieważnym i nie powinien stanowić podstawy oceny zgodności przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego z obowiązującymi na tym terenie przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dodano, że zbadanie zgodności projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego, wyeliminowanego wskutek stwierdzenia nieważności, jest tożsame z brakiem kontroli przez organ architektoniczno-budowlany zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym. Organ wydający pozwolenie na budowę w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego powinien bowiem zażądać od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i sprawdzić zgodności planowanej inwestycji z jej postanowieniami. Z oczywistych względów, związanych z istnieniem w dacie orzekania przez organ planu zagospodarowania przestrzennego, kontrola taka nie została przeprowadzana.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że fakt, iż wyrok stwierdzający nieważność planu miejscowego stał się prawomocny po dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie uzasadnia stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Interpretacji takiej nie wyklucza zasada badania prawidłowości decyzji na datę jej wydania. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności uchwały prowadzi bowiem do sytuacji, w której w dacie orzekania przez organ akt ten nie istniał, a Sąd, który uzyskał informację o takim stanie prawnym, zobowiązany jest do jej uwzględnienia. Podkreślono bowiem, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego rodzi określone skutki prawne. Stosownie do art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której nieważność została stwierdzona przez Sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest decyzją, ani orzeczeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a żaden inny przepis nie wskazuje na unieważnienie takiej uchwały jako podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, właściwym trybem określonym w postępowaniu administracyjnym mogącym mieć zastosowanie w takiej sytuacji, jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji powołał się przy tym na uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, która w jego ocenie potwierdza przyjęte stanowisko.

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2868/12, jakoby stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również w wyroku z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 400/11, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej.

Niezależnie od tych ustaleń Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie wyłoniła się także kwestia trybu postępowania właściwego w sprawie dokończenia rozbudowy budynku w sytuacji, w której w istocie po zrealizowaniu prawie całości prac stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśniono, że w rozpoznawanej sprawie budynek został w istocie w całości wybudowany, pokryty dachem oraz wykonano jego elewację, a "do zakończenia inwestycji pozostały wyłącznie prace wykończeniowe wewnątrz budynku", W tej sytuacji inwestorzy złożyli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy, a organ architektoniczno-budowlany wszczął postępowanie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już zrealizowane w całości lub w części, nowe pozwolenie na budowę w odniesieniu do tych robót nie może zostać wydane, a postępowanie w tej mierze powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Decyzja w przedmiocie nowego pozwolenia na budowę zamierzonego pierwotnie obiektu może zatem zostać wydana jedynie w przypadku, gdy roboty budowlane nie zostały jeszcze rozpoczęte. Wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpoczynać tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym. Natomiast w innych przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji, wydaje się zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenie na wznowienie robót budowlanych.

Dalej wyjaśniono, że w sytuacji, gdy część robót została zrealizowana na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, w pierwszej kolejności, przed wydaniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, niezbędna jest ocena wykonanych już robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje bowiem wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nierozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, a przewidziana ustawą możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót w żadnym razie nie może być traktowana jako legalizowanie odstępstw od pozwolenia na budowę. Podkreślono także, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego, nie można oceniać jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego. Tylko w tym trybie możliwe bowiem jest naprawienie wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w dalszej kolejności uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Sąd pierwszej instancji uznał, że z taka sytuacją występuje w rozpoznawanej sprawie. Inwestorzy bowiem zdążyli zrealizować prawie całą inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia nieważności. W takim przypadku, zdaniem Sądu, zaistniały podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ponownie rozpoznając wniosek inwestorów organ administracji architektoniczno – budowlanej powinien ustalić, czy roboty nim objęte nie zostały już przez inwestorów wykonane, jeżeli tak, powinien umorzyć postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę i powiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o konieczności przeprowadzenia postępowania naprawczego odnośnie do całości inwestycji. Jeśli natomiast roboty te nie zostały jeszcze zrealizowane, organ może rozpoznać wniosek inwestorów w zakresie pozwolenia na wznowienie robót dopiero po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę, wyeliminowanego z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności. Roboty wykończeniowe, których dotyczył wniosek, miały być bowiem zrealizowane w obiekcie, odnośnie do którego nie istnieje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie wznowienia robót do czasu zakończenia postępowania naprawczego. Sąd podkreślił także, że w przypadku, gdyby inwestorzy zamierzali wybudować nowy budynek zlokalizowany pomiędzy obiektami już istniejącymi, to winni uczynić to w oparciu o projekt budowlany uwzględniający warunki wynikające z zabudowy sąsiedniej.

W skardze kasacyjnej uczestnicy postępowania B. i M. F. B., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili naruszenie:

- art. 147 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że sąd administracyjny uprawniony jest do wzruszania decyzji administracyjnych wydanych na podstawie uchwał jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku stwierdzenia nieważności takich uchwał, gdy tymczasem "wzruszenie takich decyzji możliwe jest jedynie w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym",

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niezasadne uznanie, iż następcze stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie tego planu miejscowego,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy decyzje te nie były obarczone żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w tym przepisie,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność została następnie stwierdzona prawomocnym wyrokiem właściwego sądu, jest decyzją wydaną bez zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu miejscowego.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący kasacyjnie twierdzili, że art. 147 § 2 p.p.s.a. nie odsyła do podstawy unieważnienia, lecz do trybu, w jakim ma to nastąpić. Zarzucili więc, że w rozpoznawanej sprawie odpowiedni tryb administracyjny nie został przeprowadzony, a nieważność decyzji została stwierdzona na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z pominięciem art. 147 § 2 p.p.s.a. Podkreślili, że do przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a., właściwy jest organ administracji, a nie sąd administracyjny. Podnieśli też, że skoro ustawodawca nie uregulował trybu stwierdzenia nieważności decyzji, to sąd administracyjny nie był uprawniony do zastąpienia go w tym zakresie. W związku z tym zakwestionowali możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyjaśniając kolejną podstawę kasacyjną zakwestionowano przyjęcie fikcji prawnej, według której, skoro stwierdzono nieważność planu miejscowego, będącego podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, należy przyjąć, że decyzja ta została wydana tak jakby tego planu w chwili jej wydania nie było. Stwierdzono, że ocena, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z prawem powinna się opierać o stan prawny z chwili jej wydania. Wskazano na negatywne skutki odmiennego stanowiska dla zasady trwałości ostatecznych decyzji, sprowadzające się do stanu ciągłej niepewności, co do praw nabytych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto zauważono, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowano sytuację polegającą na zmianie stanu prawnego w następstwie uchwalenia planu miejscowego dając prymat zasadzie ochrony praw nabytych.

Uzasadniając trzecią podstawę kasacyjną skarżący twierdzili, że nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa wówczas, gdy stan prawny nie jest jasny. W związku z tym wskazali, że "na tle uzasadnienia zaskarżonego wyroku" rysuje się istotna rozbieżność poglądów orzecznictwa. Podnieśli też, że powołana przez Sąd pierwszej instancji uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, nie odnosi się do stanu faktycznego występującego w rozpoznawanej sprawie.

W końcu wyjaśniając ostatnią z przytoczonych podstaw kasacyjnych podniesiono ponownie, że ocena projektu budowlanego powinna być dokonana z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 150% stawki minimalnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Z uwagi na podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji i przytoczone podstawy kasacyjne, odnoszące się do tej podstawy, zasadniczym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis ten ma także charakter materialnoprawny. Wynika bowiem z niego norma prawna, stanowiąca, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w 147 § 1 p.p.s.a., a więc na podstawie aktu prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub innego aktu organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podjętego w sprawach z zakresu administracji publicznej, co do którego sąd administracyjny wydał wyrok stwierdzający jego nieważność lub wyrok stwierdzający, że został on wydany z naruszeniem prawa, podlegają wzruszeniu. Poza tą normą w przepisie tym wskazano także tryb, w którym może nastąpić wzruszenie tych aktów. W obu przypadkach w art. 147 § 2 p.p.s.a. ustawodawca używa jednakże nieprecyzyjnych sformułowań – "rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych (...) podlegają wzruszeniu" oraz "w trybie kreślonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym". W ocenie NSA rozpoznającego sprawę jest to spowodowane tym, że na podstawie uchwał i aktów wymienionych w art. 147 § 1 p.p.s.a. mogą być podejmowane różne rozstrzygnięcia, nie tylko z zakresu prawa administracyjnego, ale także o charakterze cywilnoprawnym, i w celu objęcia ich wszystkich zakresem norm zawartych w art. 147 § 2 p.p.s.a. ustawodawca uznał, że właściwe będzie użycie tak ogólnych i pojemnych sformułowań. W tej sytuacji to na sądy administracyjne spada ciężar wyjaśnienia, jak w konkretnej sprawie należy stosować powołany przepis, w tym przede wszystkim, czy może on być podstawą orzeczenia sądu administracyjnego.

Rozstrzygając o tym, jakie znaczenie wówczas, gdy "rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych" to decyzje administracyjne, należy przypisać sformułowaniu "podlegają wzruszeniu", trzeba wskazać, że pojęcie "wzruszenie" jest stosowane w znaczeniu szerokim obejmującym wszystkie tryby pozbawienia mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, a zatem również stwierdzenie nieważności, jak też w znaczeniu wąskim, które wiąże wzruszalność wyłącznie z uchyleniem decyzji w wyniku zastosowania sankcji wzruszalności (tak: B. Adamiak w: Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej. Państwo i Prawo nr 9 z 2002 r., str. 22). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę pojęcie to w przypadku art. 147 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć w znaczeniu wąskim. Zauważyć należy, że ustawodawca mógł się posłużyć bardziej rozbudowaną wypowiedzią, w której by wskazał, że jeżeli rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie była decyzja administracyjna, to podlega ona sankcji nieważności, a nie wzruszalności. Na przykład chociażby tak rozbudowaną, jak w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, czyli w przepisie, który reguluje podobną sytuację, co art. 147 § 2 p.p.s.a., mianowicie skutki derogacji przepisu prawa. Przepis ten został tak sformułowany, że nie ulega wątpliwości, że w przypadku decyzji stosuje się sankcję wzruszalności, a nie nieważności. Zatem, skoro w art. 147 § 2 p.p.s.a. mowa jest ogólnie o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to w ocenie NSA, w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności.

Z powyższego wynika, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do stwierdzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z tego powodu, że stwierdzono nieważność planu miejscowego, na podstawie którego tę decyzję wydano. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast – jak wynika z przyjętej wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. – stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a.

Za taką wykładnią przemawiają także względy związane z koniecznością zagwarantowania podstawowych standardów proceduralnych, w tym dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest wzruszenie decyzji administracyjnej. Wzruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę z tego powodu, że została ona wydana na podstawie planu miejscowego, co do którego sąd administracyjny wydał wyrok o stwierdzeniu nieważności, pociąga za sobą konieczność rozważenia szeregu okoliczności. Z jednej strony należy mieć na uwadze względy praworządności, które przemawiają za tym, aby decyzję wydaną na podstawie aktu prawa miejscowego niezgodnego z prawem pozbawić mocy obowiązującej. Z drugiej strony trzeba uwzględnić zasadę ochrony praw nabytych. Nie można bowiem pomijać, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w czasie, gdy plan miejscowy był obowiązującym prawem. Sprawa wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę z tego powodu, że została ona wydana na podstawie planu miejscowego uznanego za nieważny ma zatem też bardzo istotny aspekt związany z zasadą zaufania do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie, na poziomie jednostki samorządu terytorialnego, prawa. Te aspekty muszą być poddane ocenie nie tylko przez sąd administracyjny, ale także przez organy administracji w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Przemawia to za ścisłym stosowaniem art. 147 § 2 p.p.s.a. w zakresie proceduralnym. Należy więc przyjąć, że skoro ustawodawca w tym przepisie odsyła do trybu określonego w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym, to w przypadku, gdy rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie polega na wydaniu decyzji administracyjnej i to z zakresu Prawa budowlanego, właściwym trybem będzie któryś z trybów uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, oczywiście stosowany odpowiednio. Nie jest jednakże uzasadnione stanowisko, że ustawodawca w art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła w takim przypadku do trybu, który mógłby zastosować sąd administracyjny i to w sprawie, w której kwestia wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, z tego powodu, że została ona wydana na podstawie planu miejscowego, który utracił moc na skutek wyroku sądu administracyjnego po jej podjęciu, nie była dotąd rozważana.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podstawy kasacyjne są zasadne. W szczególności zasadne są te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 147 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd ten nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej przed nim decyzji administracyjnej oraz decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast ponowne rozpoznanie sprawy jest konieczne, gdyż Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, ale nie sformułował prawnych konsekwencji tego naruszenia, co zapewne wynikało z tego, że przyjął istnienie dalej idącej wady w postaci nieważności zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji, w ocenie NSA, nie doszło do rozpoznania istoty sprawy.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz skarżących kasacyjnie zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie i wydatki ich pełnomocnika.

Mając powyższe na uwadze NSA orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie pełnomocnikowi uczestnika postępowania wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, jak też do takiego samego wniosku zawartego w piśmie z 13 października 2016 r., NSA wyjaśnia, że orzeczenie w tym zakresie wyda Sąd pierwszej instancji.