Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 30 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Sieci Obywatelskiej – "A" Polska w W. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku Sieci Obywatelskiej – "A" Polska w W. z dnia 21 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody na rzecz Sieci Obywatelskiej – "A" Polska w W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 17 marca 2014 r. Stowarzyszenie, wniosło skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z 21 lutego 2014 r.

Skarżący wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i wniósł o zobowiązanie Wojewody do udostępnienia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi podano, że wnioskiem z 21 lutego 2014 r. stowarzyszenie zwróciło się do Wojewody o udostępnienie informacji dotyczącej:

1. wynagrodzeń brutto kierownictwa urzędu (wojewoda, wicewojewodów, Dyrektora Generalnego) i dodatków (funkcyjne, specjalne itp.) oraz kierowników komórek organizacyjnych urzędu każdego szczebla (departamenty, kancelarie, wydziały, biura, zespoły itp.) w układzie nazwa komórki organizacyjnej, stanowisko, kwota –wypłaconych w grudniu 2013 i styczniu 2014 r.;

2. wysokości nagród brutto przyznanych kierownictwu urzędu (wojewoda, wicewojewodów, Dyrektora Generalnego) oraz kierownikom komórek organizacyjnych urzędu każdego szczebla (departamenty, kancelarie, wydziały, biura, zespoły itp.) w 2010 r. i 2013 r. (każdy rok osobno)w układzie nazwa komórki organizacyjnej, stanowisko.

Wojewoda 7 marca 2014 r. w formie elektronicznej poinformował wnioskodawcę, że informacje których żądał nie stanowią informacji publicznej, przy czym nie wskazał motywów zajętego stanowiska. Wojewoda ani nie udostępnił informacji, ani nie wydał decyzji w odmowie udzielenia informacji publicznej. Odpowiedz nie zawiera informacji o której udzielenie zwrócono się we wniosku. Dalej skarżący podkreślił, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia jej nie udzielił.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że dane których udostępnienia skarżący się domaga nie stanowią w jego ocenie informacji publicznej, a pozostają informacją prywatną. Zaprzeczył Wojewoda jakoby pozostawał w bezczynności podkreślając, ze skoro wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, to obowiązująca regulacja prawna nie zobowiązuje go do jakiegokolwiek działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów.

Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 powołanej ustawy). Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 ust. 1 powołanej ustawy). Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji.

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Sporne jest natomiast, czy żądana przez skarżącego informacja w postaci przedstawienia wysokości wynagrodzeń w sposób wskazany we wniosku stanowi informację publiczną.

Przechodząc do oceny, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11).

Podkreślić należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, umocowanych w art. 61 Konstytucji, praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przepis art. 6 powołanej ustawy zawiera katalog informacji podlegających ujawnieniu. Użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 ustawy. Wskazać również należy, co podkreślono powyżej, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych.

W niniejszej sprawie, wnioskowana przez skarżącego informacja o wysokości wynagrodzenia stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).

Należy podkreślić, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. Wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej – jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, publik. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30).

Także orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Pogląd ten uzyskał akceptację m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12 – dotyczącym wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11 – dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej (wszystkie orzeczenia dostępne na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem pytając o wysokość wynagrodzenia konkretnego funkcjonariusza publicznego, skarżący w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej.

Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną. W tej sytuacji argumenty Wojewody wynikające z odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie. Skoro organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności. Nie mniej Sąd nie uznał powyższej bezczynności organu za rażącą, ponieważ jego zachowanie nie polegało na milczeniu, lecz na błędnym przekonaniu, iż żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako środek represji winno być stosowane w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości.

Reasumując, Wojewoda powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub też wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji. Podkreślenia jeszcze wymaga, że wniosek, zdaniem składu Sądu, dotyczy informacji przetworzonej, gdyż z całą pewnością przygotowanie danych, o udostępnienie których ubiega się skarżący wymaga analizy dokumentów i wyłuskania z nich żądanych danych, co oznacza, że nie jest to informacja możliwa do udostępnienia bez przygotowania. W orzecznictwie konsekwentnie podtrzymywane jest stanowisko, według którego informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., ( sygn. akt I OSK 426/11 opubl. w CBOSA ), wyrażono pogląd, że przetworzenie informacji, to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych. U podstaw tego poglądu leży założenie, że w chwili złożenia wniosku informacja przetworzona nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Informacją przetworzoną będzie więc informacja, która została przygotowana (opracowana) specjalnie dla wnioskodawcy, według podanych przez niego kryteriów (np. w formie tabelki, zestawienia, wykazu – zawierających wnioskowane dane i której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369, z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, opubl. CBOSA). W ocenie Sądu obszerność dokumentacji koniecznej do przejrzenia i sporządzenie jednolitej danej wedle systemu żądanego przez wnioskodawcę powoduje, że objęta wnioskiem informacja powstanie na potrzeby wnioskodawcy, co oznacza, że żądana informacja musi zostać wytworzona. Kwalifikacja tejże informacji jako przetworzonej powoduje, że wnioskodawca zobligowany jest to wykazania istnienia po jego stronie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł, jak w sentencji wyroku.