Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Nadleśnictwa Czarne Człuchowskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 665/18 w sprawie ze skargi stowarzyszenia S. w W. na rozstrzygnięcie Nadleśniczego Nadleśnictwa Czarne Człuchowskie z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od stowarzyszenia S. w W. na rzecz Nadleśniczego Nadleśnictwa Czarne Człuchowskie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 665/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi stowarzyszenia S. w W. na rozstrzygnięcie Nadleśniczego Nadleśnictwa Czarne Człuchowskie z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 24 sierpnia 2017 r. stowarzyszenie S. zwróciło się do Nadleśnictwa Czarne Człuchowskie o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. liczby pozyskanego drewna osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku);

2. informacji o tym, komu przekazane zostało uzyskane drewno - osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku) poprzez podanie listy odbiorców;

3. skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne.

W piśmie z [...] października 2017 r. organ uznał za dopuszczalne i znajdujące oparcie w prawie częściowe udostępnienie wnioskodawcy żądanych informacji w zakresie:

- informacji o liczbie (ilości) pozyskanego w Nadleśnictwie drewna osobno w latach 2015, 2016 i 2017 (do 31 sierpnia 2017 r.);

- informacji o tym, komu przekazane (sprzedane) zostało uzyskane drewno – osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do 31 sierpnia 2017 r.) poprzez podanie listy odbiorców z wyłączeniem jednak danych osobowych osób fizycznych, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci).

Jednocześnie decyzją z [...] października 2017 r. w pozostałym zakresie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330; zwanej dalej "u.d.i.p.").

Wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 832/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższą decyzję, wskazując, że odmawiając udostępnienia żądanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy organ oparł się na ogólnie sformułowanych wnioskach, bez dokonania analizy i wyjaśnienia, z czego wywodzi tę tajemnicę i jakich postanowień umowy to utajnienie dotyczy. Kontrolowana decyzja nie zawiera rozważań w odniesieniu do poufności poszczególnych elementów umowy, a ponadto organ nie wykazał, jakiego rodzaju dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i że dotyczą one materii szczególnie istotnej dla interesów gospodarczych kontrahentów, a ich ujawnienie mogłoby spowodować dla nich ewentualne szkody w zakresie gospodarczym i ekonomicznym. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji nie wskazuje także, aby organ przeprowadził ocenę proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy jest większa niż racje przemawiające za jej udostępnieniem.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. organ ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób, a także odmówił udostępnienia informacji w zakresie zawartych w treści umów sprzedaży drewna i załączników informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy: całkowitej ilości nabywanego drewna, łączne wartości netto nabywanego drewna, cenie średniej, maksymalnej wysokości kary umownej, oznaczeniach grup handlowo-gatunkowych, oznaczeniach sortymentów, ilościach poszczególnych sortymentów, cenach jednostkowych netto. Jak wskazał organ, skany umów pozbawione ww. informacji zostaną udostępnione wnioskodawcy w formie elektronicznej zgodnie z wnioskiem. Do akt złożono dowody przesłania tychże umów droga elektroniczną wnioskodawcy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że udostępnienie danych osobowych osób fizycznych, które nabyły od Lasów Państwowych drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową, stanowiłoby naruszenie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (zwanego dalej "rozporządzeniem RODO". Imię i nazwisko konsumenta, jak również miejsce dokonania zakupu dają możliwość identyfikacji konkretnej osoby fizycznej, a zatem są to dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 rozporządzenia podlegające ochronie. Ponadto, zwrócił uwagę, że osoby te, kupując drewno, nie uzyskiwały żadnego świadczenia pieniężnego ze środków publicznych, lecz nabywały drewno do użytku osobistego. W omawianym przypadku organ uznał, że wynikająca z art. 76 Konstytucji RP ochrona prywatności konsumentów stanowi dobro ważniejsze, aniżeli prawo dostępu do informacji publicznej, gdyż ujawnienie danych tych osób mogłoby narazić je na bezpośrednie nieprzyjemności ze strony organizacji ekologicznych.

Odnosząc się do umów sprzedaży zawartych z nabywcami będącymi przedsiębiorcami organ wskazał, że Lasy Państwowe są przedsiębiorcą, który może i powinien chronić zarówno interesy swoje, jaki swoich kontrahentów, w tym również przez odmowę udzielenia informacji w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uzasadniając konieczność ochrony poszczególnych danych z umów wskazał, że informacje o całkowitej ilości drewna i łącznej wartości netto nabywanego drewna mają wartość gospodarczą, ponieważ ujawniają rozmiary działalności gospodarczej i mocy przerobowych przedsiębiorcy nabywającego drewno. Wartość taką zarówno dla Lasów Państwowych, jak i nabywcy ma także informacja o cenie średniej, albowiem pokazuje po jakiej cenie średnio dany nabywca nabywa od Lasów Państwowych dany surowiec drzewny, a zatem pokazuje istotny element kosztów działalności tego przedsiębiorcy. Podobne znaczenie ma cena jednostkowa netto, która jest kształtowana w toku konkurencyjnych procedur sprzedaży, w których oferty poszczególnych kupujących nie są co do zasady ujawniane. Z uwagi na konieczność ochrony łącznej wartości nabywanego drewna wartość gospodarczą ma także maksymalna wysokość kary umownej, która pozwala na łatwe wyliczenie łącznej wartości nabywanego drewna. Z kolei oznaczenia grup handlowo-gatunkowych, oznaczenia sortymentów i ilość poszczególnych sortymentów ujawniają informacje charakteryzujące potrzeby surowcowe danego przedsiębiorcy i kierunek jego zakupów oraz odpowiedź Lasów Państwowych na te potrzeby.

W ocenie organu ujawnienie powyższych informacji mogłoby zagrozić prawidłowemu przebiegowi procedur konkurencyjnych sprzedaży drewna, w szczególności zwiększyć ryzyko zakazanej zmowy przetargowej albo innych czynów nieuczciwej konkurencji ze strony innych nabywców ukierunkowanych na pozbawienie jednego przedsiębiorcy możliwości zakupu sortymentów drewna, które są mu niezbędne do prowadzenia działalności produkcyjnej. Jest to istotne o tyle, że ilość drewna dostępnego w danym nadleśnictwie jest ograniczona.

Zdaniem organu ww. informacje spełniają materialny aspekt definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 419; zwanej dalej "ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji"), a zatem mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ podał, że spełniony został także formalny aspekt definicji tajemnicy przedsiębiorcy, albowiem w Zarządzeniu nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wskazano katalog informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. m.in. przebieg i wynik przetargów, aukcji i negocjacji handlowych w zakresie dotyczącym poszczególnych klientów, jak również informacje szczegółowe o nabywcach takie jak: przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, poziom cen, masa sprzedanego drewna lub ilość innych towarów. Zarządzenie to zostało opublikowane w Biuletynie informacyjnym Lasów Państwowych, zatem niewątpliwie wola ochrony określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa została uzewnętrzniona. Niezależnie od powyższego wskazano, że w umowach na sprzedaż drewna zawieranych przez wszystkie jednostki organizacyjne Lasów Państwowych (w tym również Nadleśnictwo Czarne Człuchowskie) z przedsiębiorcami, strony zastrzegły, że "[...] zobowiązują się wzajemnie do zachowania poufności informacji obejmujących ilość sprzedanych sortymentów drewna, umówione ceny oraz całkowita wartość umowy". Ponadto również nabywcy drewna, którym przysługuje status przedsiębiorcy, nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wobec czego organ nie jest uprawniony do udostępnienia wnioskowanej informacji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniosło stowarzyszenie, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwaną dalej: "k.p.a.") oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem stowarzyszenia organ błędnie zakwalifikował informację będącą przedmiotem wniosku – dane z umów zawartych z kontrahentami - jako tajemnicę przedsiębiorstwa i nie uzasadnił w sposób przekonujący spełnienia przesłanek formalnych i materialnych koniecznych do takiej kwalifikacji. Odnosząc się zaś do odmowy udostępnienia danych osobowych nabywców będących osobami fizycznymi (konsumentami) strona skarżąca wskazała na to, iż dane te podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, ze wniosek skarżącego stowarzyszenia został uwzględniony i w zakresie, w jakim to było dopuszczalne, zgodnie z zasadą proporcjonalności, żądane informacje zostały udostępnione. Odmowa zaś dotyczy wyłącznie informacji, które zasługują na szczególną ochronę z uwagi na swój charakter.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać powodu naruszeń przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie tego Sądu zarówno odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na prywatność osób fizycznych, jak i tajemnicę przedsiębiorcy, nie była uzasadniona. Prawo dostępu do informacji publicznej określone zostało w art. 61 Konstytucji RP, a uszczegółowione w przepisach u.d.i.p. Sąd przytoczył art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych, bądź ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, musi być wynikiem wyważenia z jednej strony obywatelskiego prawa do informacji, a z drugiej potrzeby ochrony prawa do prywatności bądź tajemnicy prawnie chronionej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie potwierdza prawidłowego wyważenia tych wartości, z wykazaniem, że konieczność ochrony wskazanych wartości jest proporcjonalnie większa niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podziela się stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 8.11.2012 r., sygn. I CSK 190/12, według którego ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (LEX nr 1283743, też wyrok NSA z 21.06.2018 r., I OSK 166/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd Najwyższy uznał, że osoby takie musiały się liczyć z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 і art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W ocenie Sądu dane o kontrahentach organów administracji publicznej, takie jak imiona i nazwiska, winny zasadniczo podlegać udostępnieniu w trybie informacji publicznej, a wyłączenie ich jawności z uwagi na prywatność tych osób, wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p., winno być, jako zdarzenie wyjątkowe, szczegółowo uzasadnione, ażeby można było stwierdzić, że nastąpiło w zgodzie z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Jawność tych danych pozwala bowiem na skuteczną, społeczną kontrolę życia publicznego. W ocenie Sądu przez sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Prawo do prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego. Wskazane dane zasadniczo należą do sfery prywatnej, jednak w pewnych sytuacjach stają się sprawą publiczną. Ma to miejsce wówczas, gdy osoba fizyczna decyduje się na zawarcie umowy z podmiotem publicznym, w wyniku której otrzyma wynagrodzenie ze środków publicznych bądź skorzysta z majątku publicznego. Jeśli umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania publicznych środków bądź rozporządzania mieniem publicznym, to osoba zawierająca taką umowę powinna mieć świadomość, że dane jej dotyczące mogą zostać ujawnione. Bez tej wiedzy treść umowy, a nawet informacja o cenie, jest niedostateczna. Jest to bowiem niezbędne, aby w pełni ocenić celowość rozporządzania majątkiem publicznym i prawidłowość realizowania zadań publicznych nałożonych na podmioty publicznoprawne.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Ograniczenie tego dostępu może nastąpić tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków i dysponowania majątkiem publicznym. Z tego powodu dane osobowe osób, które zawarły umowy cywilnoprawne z podmiotem publicznym na zakup drewna z Lasów Państwowych powinny zostać ujawnione. Na podstawie tych umów osoby fizyczne nabyły mienie państwowe. Informacje dotyczące tych transakcji, w tym dane osobowe kontrahentów władzy publicznej, są więc istotne z punktu widzenia kontroli rozporządzania mieniem publicznym w ramach prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej. W tym wypadku wartość, jaką jest ochrona prawa do prywatności powinna ustąpić przed interesem społecznym zmierzającym do kontrolowania prawidłowości rozporządzania mieniem publicznym. Informacje o kontrahentach władzy publicznej nie wychodzą bowiem poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego. Nie są to również informacje, których ujawnienie przekreśliłoby istotę ochrony prawa do prywatności, a więc nie było potrzeby przydawania mu wyższości względem prawa dostępu do informacji o działalności podmiotów publicznych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji udostępnieniu ww. danych nie sprzeciwiają się przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO). Zgodnie bowiem z art. 86 rozporządzenia dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Podstawą udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 lit. e rozporządzenia (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) w związku z określonymi przepisami prawa krajowego - u.d.i.p. W konsekwencji, ujawnienie imienia i nazwiska osób fizycznych zawierających umowy z podmiotem publicznym wykonującym zadania publiczne związane z obrotem mieniem publicznym, dokonane w zgodzie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogłoby naruszać postanowień rozporządzenia.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", a orzecznictwo i doktryna odwołują się w tym zakresie do definicji pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest zatem jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek:

1. wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą;

2. przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności;

3. informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

Z analizy treści art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: formalny i materialny. Formalny jest spełniony wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania w poufności tych informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Element materialny odnosi się do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Spełnienie powyższych przesłanek musi nastąpić łącznie, a do objęcia danej informacji tajemnicą konieczne jest wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają, co musi poprzedzić wnikliwa analiza okoliczności faktycznych każdego przypadku, której szczegółowe odzwierciedlenie winno nastąpić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Każda zatem nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna czy organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, powinna być przed jej udostępnieniem w trybie u.d.i.p. indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z 17.01.2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organ ponownie rozpoznając sprawę odmówił udostępnienia skanów umów obejmujących sprzedaż drewna pochodzącego z wycinki dokonywanej na terenie Nadleśnictwa w ściśle określonym zakresie obejmującym: całkowitą ilość drewna, łączną wartość netto nabywanego drewna, cenę średnią, maksymalna wysokość kary umownej, oznaczenia grup handlowo–gatunkowych, oznaczenia sortymentów, ilość poszczególnych sortymentów oraz ceny jednostkowe netto. W rozstrzygnięciu zawarł również w odniesieniu do każdej z utajnionych informacji wyjaśnienie, w czym tkwi przyczyna uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie tego Sądu jednak uzasadnienie spełnienia przesłanki materialnej przez utajnione informacje nie jest prawidłowe i przekonywujące oraz zindywidualizowane do okoliczności związanych z poszczególnymi przedsiębiorcami zawierającymi umowy z Nadleśnictwem. O ile bowiem organ, powołując się na zarządzenie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 6 października 2010 r. oraz obowiązujący w ramach Państwowego Gospodarstwa Rolnego Lasy Państwowe wzór umów sprzedaży drewna stosowany w latach 2015, 2016 i 2017, starał się uzasadnić potrzebę utajnienia określonych informacji ze względu na tajemnicę Lasów Państwowych jako przedsiębiorcy, o tyle w odniesieniu do poszczególnych umów zawartych z konkretnymi przedsiębiorcami zabrakło argumentacji przemawiającej za tajnością danych dotyczących zawieranych w latach 2015-2017 transakcji drewnem.

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika bowiem, że według organu za utajnieniem wskazanych informacji przemawiał zarówno fakt, że stanowią one tajemnicę Lasów Państwowych jako przedsiębiorcy, jak i poszczególnych ich kontrahentów będących przedsiębiorcami. Organ nie rozważył jednak odmienności w sytuacji swojej oraz swoich kontrahentów i nie uwzględnił jej wpływu na ocenę tajemnicy przedsiębiorcy. Odmowę dostępu do określonych informacji zawartych w umowach uzasadnił potrzebą ochrony procedur konkurencyjnych na rynku oraz przeciwdziałania zakazanym zmowom przetargowym bądź innym czynom nieuczciwej konkurencji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do Nadleśnictwa, stanowiącego jednostkę organizacyjną wyodrębnioną ze struktury Lasów Państwowych, nie można było nie uwzględnić, że zadaniem Lasów Państwowych jest działalność w interesie publicznym i wykonywanie gospodarki leśnej nie w celu przynoszenia zysku, tak jak działają przedsiębiorcy, ale dla pokrycia kosztów działalności z własnych przychodów (art. 50 ustawy o lasach). Lasy Państwowe, a w tym nadleśnictwa, wykonują bowiem zarząd lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, w ramach którego prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Informacje o działaniach podejmowanych przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych w ramach wykonywania zadań ustawowych winny być publicznie dostępne, a ograniczenie ich dostępności winno mieć charakter wyjątkowy.

Podobnie, zgodnie z zasadą jawności gospodarowania środkami publicznymi określoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o finansach publicznych t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; zwana dalej "ustawą o finansach publicznych"), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zgodnie z art. 35 tej ustawy klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Z ww. art. 35 wynika możliwość wyłączenia jawności, ale jedynie w ściśle określonych przypadkach, dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastrzeżenie jej stanowi wyjątek od zasady jawności i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. prawo do informacji. Z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji brzmienie uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazuje, po pierwsze, ażeby organ skonkretyzował, jaki istotny interes publiczny lub ważny interes państwa przemawiał za uznaniem utajnionych w umowach informacji za tajemnicę przedsiębiorcy – Lasów Państwowych. Po drugie, nie świadczy o tym, że organ przeprowadził prawidłową ocenę proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że żądane skany umów zawieranych przez Nadleśnictwo obejmują informacje chronione tajemnicą przedsiębiorcy, a konieczność ich ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Analizując podjętą przez organ próbę uzasadnienia potrzeby ochrony tajemnicy poszczególnych przedsiębiorców zawierających umowy z Nadleśnictwem Sąd uznał, że organ nie wykazał w sposób dostateczny, na czym polegać ma wartość gospodarcza informacji, które objęto tajemnicą przedsiębiorcy. W ocenie Sądu organ nie wykazał potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią utajnionych informacji a istotnym interesem przedsiębiorcy. Bez wykazania tego rodzaju potencjalnego związku pomiędzy treścią informacji a sytuacją gospodarczą podmiotu nie sposób stwierdzić, czy wystąpił czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy nie daje możliwości dokonania oceny zasadności utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W ocenie Sądu organ nie wykazał, w jaki sposób informacje dotyczące transakcji zakupu drewna od podmiotu publicznego za lata ubiegłe, tj. obejmujące rok 2015, 2016 i 2017, mogą zakłócić aktualne, bieżące funkcjonowanie procesów rynkowych w obrocie drewnem i wpłynąć niekorzystnie zarówno na interesy indywidulanych przedsiębiorców, jak i Lasów Państwowych. Niewystarczająca jest argumentacja odnosząca się do informacji o całkowitej ilości drewna, łącznej wartości netto nabywanego drewna i maksymalnej wysokości kary umownej, które - w ocenie organu - obrazują rozmiary działalności gospodarczej i moc przerobową przedsiębiorców. Organ nie wyjaśnił, czy Lasy Państwowe w każdym przypadku były jedynymi dostawcami drewna, oraz w jaki sposób ujawnienie tych informacji mogłoby spowodować, po stronie każdego z przedsiębiorców, ujemne konsekwencje gospodarcze. Podobnie rzecz ma się z informacjami obejmującymi oznaczenia grup handlowo–gatunkowych, oznaczenia sortymentów i ich poszczególnych ilości. Organ nie zdołał w sposób przekonywujący wyjaśnić, że ujawnienie tych danych obecnie może zagrozić ekonomicznym interesom poszczególnych przedsiębiorców, a uzasadnianie posługujące się tezą o możliwości wykorzystania tych danych przez konkurentów, jest ogólna, abstrakcyjna i niewystarczająca dla zastosowania wyjątku od zasady jawności umów zawieranych z podmiotami publicznymi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji poczyniona przez organ ocena zachowania zasady proporcjonalności między potrzebą ochrony tak scharakteryzowanej tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, nie zasługiwała na aprobatę ze względu na jej przedwczesność. Dopiero bowiem wnikliwa i zindywidualizowana kwalifikacja żądanych informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy, odnosząca się do każdego z kontrahentów z osobna, czego w zaskarżonym rozstrzygnięciu zabrakło, otworzy drogę do oceny tej proporcjonalności i pozwoli stwierdzić, które z dóbr wymaga większej ochrony. Sąd ten stwierdził, że brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., również w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, oraz sformułowanie jedynie ogólnych, niezindywidualizowanych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, wskazują na naruszenie ww. przepisów oraz wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwaną dalej: "k.p.a."). Wymienione naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Z ostrożności procesowej skarżący wniósł o wystąpienie na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie w trybie prejudycjalnym odpowiedzi na pytanie: "czy przepisy art. 16 TFUE oraz art. 7 i 8 Karty Praw Podstawowych UE oraz motyw 154 Preambuły RODO, art. 5, 6 i 7 oraz art. 86 powinny być interpretowane w ten sposób, że nie pozwalają na ujawnienie osobie trzeciej, nie będącej uprawnionym organem państwa, danych osobowych konsumentów, którzy nabyli drewno w jednostce organizacyjnej Lasów Państwowych na cele osobiste, niezwiązane z działalnością gospodarczą ani zawodową ani z wykonywaniem funkcji publicznych, bez zgody tych konsumentów?".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 lit. e), art. 5 ust. 1 lit. c oraz art. 86 rozporządzenia RODO poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że dane osobowe osób fizycznych (konsumentów), którzy na cele osobiste, niezwiązane z działalnością gospodarczą, ani zawodową, jak również bez związku z wykonywaniem funkcji publicznych kupili drewno w Nadleśnictwie, powinny zostać udostępnione wnioskodawcy bez zgody tych osób fizycznych, z uwagi na wykonanie zadania realizowanego w interesie publicznym, gdy tymczasem w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i zasady minimalizacji danych, interes publiczny nie uzasadnia ujawnienia danych personalnych nabywców drewna będących konsumentami, a co więcej dane osobowe nie były zawarte w dokumentach urzędowych, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia prawidłowego rozstrzygnięcia organu;

2) naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 76 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie art. 76 Konstytucji RP statuującego ochronę prywatności konsumentów jako wartość chronioną konstytucyjnie, a w efekcie błędne przyjęcie, że dane osobowe konsumentów w rozumieniu art. 221 Kodeksu cywilnego, którzy na cele osobiste, w celu niezwiązanym z działalnością gospodarczą ani zawodową, jak również bez związku z wykonywaniem funkcji publicznych, kupili drewno w Nadleśnictwie, nie podlegają ochronie przed ujawnieniem osobom trzecim, w świetle konstytucyjnego obowiązku ochrony praw konsumentów, w tym ich prawa do prywatności, a w konsekwencji uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu;

3) naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że znajdujące się w treści umów sprzedaży drewna zawartych z PGL LP przez prywatnych przedsiębiorców dane o całkowitej ilości drewna, łącznej wartości netto nabywanego drewna, maksymalnej wartości kary umownej, oznaczeniach grup handlowo-gatunkowych, oznaczeniach sortymentów i ich poszczególnych ilości, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa przysługującej przedsiębiorcy kupującemu drewno, ani PGL LP, a w konsekwencji uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu;

4) naruszenie art. 33 ust. 1, art. 35 w zw. z art. 4 oraz art. 9 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie do PGL LP, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie i uchylenie rozstrzygnięcia organu.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 153 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że organ bezpodstawnie dokonał anonimizacji poufnych informacji zawartych w umowach sprzedaży drewna, podczas gdy ten sam Sąd (WSA w Gdańsku) w uzasadnieniu wyroku wydanym uprzednio w sprawie wprost wskazał, że: "możliwe jest udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie, np. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez ich utajnienie w procesie anonimizacji danych", dając tym samym organowi wyraźne wskazanie do dalszego postępowania, do którego organ się zastosował dokonując anonimizacji informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i udostępniając zanonimizowane umowy skarżącemu, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu;

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu nie zawiera wystarczającego uzasadnienia w zakresie materialnych przesłanek uzasadniających uznanie znajdujących się w treści umów sprzedaży drewna zawartych z PGL LP z prywatnymi przedsiębiorcami danych o całkowitej ilości drewna, łącznej wartości netto nabywanego drewna, maksymalnej wartości kary umownej, oznaczeniach grup handlowo-gatunkowych, oznaczeniach sortymentów i ich poszczególnych ilości, podczas gdy w rozstrzygnięciu dla każdej z powyższej kategorii informacji zostało zawarte stosowne uzasadnienie wskazujące na znaczenie i wartość gospodarczą poszczególnych rodzajów informacji, które jest zrozumiałe w świetle zasad doświadczenia życiowego i znajomości podstawowych zasad gospodarki rynkowej opartej na wolnej konkurencji oraz błędne uznanie, że w przypadku kilkuset umów sprzedaży drewna zawartych w latach 2015-2017 przez PGL LP wedle tego samego wzorca zawierającego klauzulą przewidującą ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, konieczne jest dalsze indywidulane badanie relacji umownej z każdym przedsiębiorcą, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie, nieuwzględnienie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarządzeniem z 30 grudnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z 11 stycznia 2022 r. Stowarzyszenie wyraziło zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej "w trybie uproszczonym". Natomiast organ w piśmie z 20 stycznia 2021 r. zgodził się na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 28 stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie oparta została o obie podstawy uregulowane w przepisie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą jest, iż w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowość przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych, warunkuje w określonych sytuacjach możliwość oceny prawidłowość wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie rozpoznanie zgłoszonych zarzutów dotyczących przepisów postępowania powinno nastąpić po uprzednim rozpoznaniu zarzutów odnoszących się do kwestii prawidłowości wykładni prawa materialnego przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Jej następstwem jest bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii legalności i podstaw prawnych wydania w sprawie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zaskarżoną decyzją organ odmówił skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych personalnych (tj. imion i nazwisk) nabywców drewna będących osobami fizycznymi, którzy nabyli drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową jako konsumenci ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę ich danych osobowych. Odmówiono również udostępnienia części danych z umów sprzedaży drewna i załączników do tych umów, które, w ocenie organu, stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji umowy udostępniono w wersji zanonimizowanej.

Z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na dwa pytania; po pierwsze, czy w ramach realizacji prawa do informacji publicznej możliwe jest ujawnienie informacji o kontrahentach umów, na podstawie których osoby fizyczne (konsumenci) nabyły od nadleśnictwa drewno (zarzuty I.1. i I.2.); po drugie czy w ramach realizacji prawa do informacji publicznej możliwe jest udostępnienie treści umów sprzedaży drewna i załączników do nich w zakresie zawartych w nich informacji o: całkowitej ilości nabywanego drewna, łącznej wartości netto nabywanego drewna, cenie średniej, maksymalnej wysokości kary umownej, oznaczeniach grup handlowo-gatunkowych, oznaczeniach sortymentów, ilościach poszczególnych sortymentów, cenach jednostkowych netto (zarzuty I.3.).

Należy zauważyć, że kwestia pierwsza była już przedmiotem rozważań w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2019 r., I OSK 613/19, z dnia 9 stycznia 2020 r., I OSK 3187/18 oraz z dnia 2 października 2020 r., I OSK3263/18. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanych orzeczeniach, a także argumentację przedstawioną w ich uzasadnieniach, co oznacza że oba zarzuty są uzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie Nadleśniczy Nadleśnictwa Czarne Człuchowskie powoływał się na ochronę prywatności osób fizycznych, czyli ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z powołanego przepisu wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przy czym ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie zmieniają istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności, nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1898/15).

Z cytowanego przepisu wynika, że dostęp do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym. Może bowiem podlegać ograniczeniom m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługujących jej praw, dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym.

Powyższe oznacza, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył danych osobowych osoby fizycznej, w tym jej imienia i nazwiska, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym wypracowano stanowisko, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym bądź majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.

Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z osobami pełniącymi funkcje publiczne. Za takie nie można bowiem uznać konsumentów - osób fizycznych, które nabyły od organu na podstawie umowy sprzedaży drewno bez związku z ich działalnością gospodarczą jak i zawodową. Sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej (sprzedaży) z podmiotem publicznym nie skutkuje tym, że osoba fizyczna (konsument) staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do uznania, iż każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną narażałby go na ograniczenie prawa do prywatności przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie chodzi tu bowiem o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych. Konsument nie realizuje natomiast żadnych zadań publicznych. Tym samym konsument korzysta z prawa do prywatności polegającego na nieujawnianiu jego imienia i nazwiska oraz innych danych, które pozwolą na jego identyfikację. W rozpoznawanej sprawie organ dokonując transakcji sprzedaży drewna również działa poza sferą realizacji zadań publicznych i występuje na rynku jako przedsiębiorca.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, oparty na stanowisku wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, zgodnie z którym ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby. Osoba taka musi się bowiem liczyć z podaniem do wiadomości publicznej swej tożsamości. Jednocześnie jednak Sąd Najwyższy podkreślił, że kwestia jawności danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygana na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. W orzeczeniu tym nie przesądzono, że każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne. Z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Osoba fizyczna nie prowadząca działalności gospodarczej lub zawodowej, nabywająca mienie od podmiotu dysponującego majątkiem publicznym, po pierwsze, nie realizuje zadań publicznych (nabywa to mienie dla użytku własnego). Po drugie, nie otrzymuje na jego zakup świadczenia ze środków publicznych, jak również nie wydatkuje na jego zakup środków publicznych, lecz prywatne. Po trzecie, nie czerpie korzyści z jego dysponowania. Ponadto osoba taka nie świadczy usług na rzecz podmiotu publicznego, lecz nabywa na własność określone składniki majątku publicznego.

W skardze kasacyjnej podniesiony został także zarzut błędnej wykładni przepisów art. 6 ust. 1 lit.e, art. 5 ust. 1 lit. c, art. 86 RODO.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit.e RODO przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy – i w takim zakresie, w jakim – spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków: przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Wykładnia tego przepisu nakazuje odróżnić kwestię ewentualnego udostępniania informacji publicznej zawierającej dane osobowe od kwestii podstawy przetwarzania danych osobowych przez podmiot publiczny na potrzeby realizacji zadania, o którym mowa w tym przepisie. Rozróżnienia tego nie poczynił Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z artykuł 5 ust. 1 lit. c RODO (Zasady dotyczące przetwarzania danych osobowych) dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane ("minimalizacja danych"). Generalnie dane osobowe muszą być przestrzegane zgodnie z wszystkimi zasadami określonymi w art. 5 RODO.

Z kolei zgodnie z art. 86 RODO dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia.

Należy podzielić pogląd, iż Sąd pierwszej instancji błędnie dopatrzył się podstawy do udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej w oparciu o pierwszy z zacytowanych przepisów.

Prawo do ochrony prywatności, podobnie jak prawo do informacji publicznej ma rangę prawa konstytucyjnego. Zgodnie z art. 47 Konstytucji każdy ma prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z motywu nr 154 RODO wynika, iż organ publiczny lub podmiot publiczny może ujawnić dane osobowe z dokumentów przez siebie przechowywanych, jeżeli takie ujawnienie jest przewidziane przepisami prawa Unii Europejskiej lub prawa państwa członkowskiego, któremu organ ten lub podmiot podlegają. Oznacza to, iż przepisy prawa krajowego mogą przewidywać pewne ograniczenia w ujawnianiu informacji publicznej zawierających dane osobowe ze względu na potrzebę ochrony danych osobowych. RODO nie stanowi jednakże przeszkody w udostępnianiu informacji publicznej w trybie u.d.i.p. (vide wyrok WSA w Olsztynie z 19.10.2018 r., II SA/Ol 542/18 oraz z 29.11.2018 r., II SAB/Ol 89/18, wyrok WSA w Gdańsku z 14.8.2018 r., II SAB/Gd 62/18). Tym samym udostępnienie informacji publicznej zawierającej dane osobowe odbywa się na zasadach wynikających z u.d.i.p. Podstawą ewentualnego ujawnienia danych osobowych mógłby być tym samym przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Został on jednak błędnie zinterpretowany przez Sąd I instancji, co oznacza, iż wskazane wyżej przepisy RODO nie mogły stanowić podstawy udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej. Pierwszy z przepisów jest bowiem podstawą przetwarzania danych osobowych przez podmiot publiczny na potrzeby realizacji zadania i nie dotyczy w ogóle kwestii udostępniania informacji publicznej, zaś z drugiego z przepisów, tj. z art. 86 RODO wynika, iż przełamanie ochrony danych osobowych może nastąpić na podstawie m.in. prawa krajowego, np. u.d.i.p., co oznacza, iż wyłączną podstawą odmowy może być np. przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W związku z tym, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono twierdzenie o konieczności wyważenia na etapie udzielenia bądź odmowy udzielenia informacji publicznej, z jednej strony prawa do informacji publicznej, a z drugiej potrzeby ochrony prawa do prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy przez pryzmat zasady proporcjonalności (str. 8 ostatni akapit i str. 9), jak również negatywnym stosunkiem do tego poglądu autora skargi kasacyjnej (m.in. str. 16 skargi kasacyjnej) wskazać należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawodawca przesądził jednak już na etapie stanowienia u.d.i.p., iż wartością podlegającej silniejszej ochronie jest prawo do prywatności osoby fizycznej lub ochrona tajemnicy przedsiębiorcy. Brak jest tym samym pola konfliktu między zasadą ochrony prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnica przedsiębiorcy a zasadą prawa do informacji publicznej. Nie istnieje więc możliwość interpretacyjnego rozwiązywania konfliktu między tymi zasadami. Konflikt ten został a limine przecięty przez ustawodawcę, który uznał prawo do prywatności osoby fizycznej (za wyjątkiem funkcjonariuszy publicznych) lub tajemnica przedsiębiorcy za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej, wyłączając tym samym możliwość rozstrzygania go przez organ (a następnie sąd administracyjny) na gruncie konkretnego stanu faktycznego i interpretacji przepisów przy zastosowaniu zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji i poszukiwania takiej interpretacji przepisów ograniczających, która pozwoliłaby zrealizować cel, jaki stawiał sobie ustawodawca wprowadzając określone przepisy, a przy tym byłaby ona nie bardziej uciążliwa niż jest to konieczne dla osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu.

Zarzut trzeci wniesiony w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest uzasadniony.

Co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" definiuje art. 1 ust. 1 u.d.i.p., natomiast konkretyzuje przedmiot informacji publicznej art. 6 ustawy, który jednak nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Z art. 6 ust. 2 lit. f/ u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują. Majątek, którym dysponują Lasy Państwowe, jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit. f/ u.d.i.p., jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Dlatego informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 8 lipca 2004 r., IV SA/Po 224/06; WSA w W. z 16 listopada 2004 r., II SAB/Wa 238/04, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12).

Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Na potrzeby stosowania u.d.i.p. przyjmuje się, że definicję pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, którą zwiera przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej: u.z.n.k. Zgodnie z jego treścią, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich, pojęcie tajemnica przedsiębiorcy, o jakiej mowa wart. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnica przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. Zgodnie z drugim stanowiskiem, pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zwiera art. 11 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 05.04.2013 r., sygn. I OSK 192/13 i z dnia 05.07.2013 r., sygn. I OSK 511/13, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na ww. tajemnicę, lecz jej istnienie musi być w konkretnych przypadku rzeczywiste i niewątpliwe. Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest więc wykazanie, że dane, których udostępnienia na podstawie przepisów u.d.i.p. żąda wnioskodawca, nie mogą zostać ujawnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych (por. wyrok NSA z 13.4.2016, I OSK 2950/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż udostępnienie treści umów sprzedaży drewna i załączników do nich w zakresie zawartych w nich informacji o: całkowitej ilości nabywanego drewna, łącznej wartości netto nabywanego drewna, cenie średniej, maksymalnej wysokości kary umownej, oznaczeniach grup handlowo-gatunkowych, oznaczeniach sortymentów, ilościach poszczególnych sortymentów, cenach jednostkowych netto, naruszyłoby interes przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dodać należy, iż wszystkie umowy objęte wnioskiem zawarte zostały przez organ z przedsiębiorcami w oparciu o wzorcową umowę, a odróżniały je od siebie wyłącznie dane w odniesieniu do których organ odmówił udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela pogląd organu, iż udostępnienie wskazanych wyżej informacji publicznej doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, zarówno Lasów Państwowych, za które w rozpoznawanej sprawie działa organ, jak i przedsiębiorców – kontrahentów Lasów Państwowych. Zgodzić należy się z organem, że informacje o całkowitej ilości drewna i łącznej wartości netto nabywanego drewna mają wartość gospodarczą, ponieważ ujawniają rozmiary działalności gospodarczej i mocy przerobowych przedsiębiorcy nabywającego drewno. Wartość taką zarówno dla Lasów Państwowych, jak i nabywcy ma także informacja o cenie średniej, albowiem pokazuje ona po jakiej cenie średnio dany nabywca nabywa od Lasów Państwowych dany surowiec drzewny, a zatem pokazuje istotny element kosztów działalności tego przedsiębiorcy. Z informacji tej firmy konkurencyjne dla kontrahentów organu mogą wyprowadzić informacje o innych kosztach prowadzonej przez nich działalności, rentowności takich podmiotów, wysokości marży, zdolności kredytowej oraz ewentualnej ich odporności na walkę ekonomiczną. Podobne znaczenie ma cena jednostkowa netto, która jest kształtowana w toku konkurencyjnych procedur sprzedaży, w których oferty poszczególnych kupujących nie są co do zasady ujawniane. Z uwagi na konieczność ochrony łącznej wartości nabywanego drewna wartość gospodarczą ma także maksymalna wysokość kary umownej, która pozwała na łatwe wyliczenie łącznej wartości nabywanego drewna. Z kolei oznaczenia grup handlowo-gatunkowych, oznaczenia sortymentów i ilość poszczególnych sortymentów ujawniają informacje charakteryzujące potrzeby surowcowe danego przedsiębiorcy i kierunek jego zakupów oraz odpowiedź Lasów Państwowych na te potrzeby.

Należy podzielić ocenę organu, że ujawnienie powyższych informacji mogłoby zagrozić prawidłowemu przebiegowi procedur konkurencyjnych sprzedaży drewna, w szczególności zwiększyć ryzyko zakazanej zmowy przetargowej albo innych czynów nieuczciwej konkurencji ze strony innych nabywców ukierunkowanych na pozbawienie jednego przedsiębiorcy możliwości zakupu sortymentów drewna, które są mu niezbędne do prowadzenia działalności produkcyjnej. Jest to istotne o tyle, że ilość drewna dostępnego w danym nadleśnictwie jest ograniczona. Organ słusznie uznał, że ww. informacje spełniają materialny aspekt definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a zatem mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa.

Należy podzielić również stanowisko organu, że spełniony został także formalny aspekt definicji tajemnicy przedsiębiorcy, albowiem w Zarządzeniu nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wskazano katalog informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. m.in. przebieg i wynik przetargów, aukcji i negocjacji handlowych w zakresie dotyczącym poszczególnych klientów, jak również informacje szczegółowe o nabywcach takie jak: przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, poziom cen, masa sprzedanego drewna lub ilość innych towarów. Zarządzenie to zostało opublikowane w Biuletynie informacyjnym Lasów Państwowych, zatem niewątpliwie wola ochrony określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa została uzewnętrzniona. Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że w umowach na sprzedaż drewna zawieranych przez wszystkie jednostki organizacyjne Lasów Państwowych (w tym również Nadleśnictwo) z przedsiębiorcami, strony zastrzegły, że "[...] zobowiązują się wzajemnie do zachowania poufności informacji obejmujących ilość sprzedanych sortymentów drewna, umówione ceny oraz całkowita wartość umowy". Ponadto, również nabywcy drewna, którym przysługuje status przedsiębiorcy, nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wobec czego organ nie jest uprawniony do udostępnienia wnioskowanej informacji.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny powyższych okoliczności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Ocena ta była błędna i nie uwzględniała argumentów organu, które należy uznać za przekonujące. Podstawowa wiedza ekonomiczna oraz wiedza związana z obserwacją życia gospodarczego pozwala przyjąć za w pełni wiarygodne argumenty dotyczące aspektu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy podniesione przez organ. Dotyczy to w pierwszym rzędzie tajemnicy przedsiębiorcy jakim są Lasy Państwowe, jak również tajemnicy przedsiębiorcy jej kontrahentów. Działalność Lasów Państwowych prowadzona jest w interesie publicznym, a nie wyłącznie w celu osiągania zysków. Osiąganie zysków, a nawet dążenie do ich maksymalizacji nie stoi w sprzeczności z działalnością na rzecz interesu publicznego przez Lasy Państwowe, gdyż zyski te mogą być i w rzeczywistości w pierwszym rzędzie są przeznaczane na jej zasadniczą działalność związaną z prowadzeniem gospodarki leśnej, a nadwyżki są przekazywane do budżetu państwa celem sfinansowania realizacji innych zadań publicznych wykonywanych przez podmioty publiczne. Osiąganie sukcesu ekonomicznego i tym samym zwiększanie zysków jest więc bez wątpienia realizacją interesu publicznego przez Lasy Państwowe. Bezpodstawny był więc argument Sądu pierwszej instancji, iż w związku z realizacją interesu publicznego a nie działalnością nakierowaną na przynoszenie zysków (i ich maksymalizację) możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonych danych ekonomicznych. Takie stanowisko pozbawiłoby Lasy Państwowe argumentów w pewnej grze rynkowej jaką prowadzą one ze swoimi kontrahentami, a ich ujawnienie uczyniłoby Lasy Państwowe w określonym stopniu bezbronnymi na oferty kontrahentów, ich ewentualne zmowy cenowe i tym podobne elementy nieuczciwej działalności gospodarczej. Ujawnienie przedmiotowych informacji publicznych naruszyłoby także aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorców będących kontrahentami Lasów Państwowych. Drewno należy do dóbr zasadniczo deficytowych, które sprzedawane jest przez Lasy Państwowe w trybie aukcyjnym, co oznacza, iż więcej przedsiębiorców jest zainteresowanych jego nabyciem niż dostępna jest na rynku ilość drewna. O zawarciu umowy przesądzają tym samym cena oraz inne pozacenowe warunki umów. Znajomość tych warunków, przy ograniczonej podaży drewna zagraża interesom ekonomicznym kontrahentów organu, których umowy zostałyby ujawnione. Zagrożenia są znacznie szersze, na co słusznie zwrócił uwagę organ, wskazując na skutki upublicznia tych danych i ewentualną reakcję konkurentów takich przedsiębiorców. Argumenty te są przekonujące. Podmioty konkurencyjne względem kontrahentów Lasów Państwowych nawet z pojedynczej informacji wynikającej z umowy cywilnej są w stanie wyprowadzić daleko idące wnioski dotyczące struktury ich kosztów, rentowności ich działalności gospodarczej, wysokości osiąganej marży, zdolności kredytowej, zasad organizacyjnych, siły ekonomicznej przedsiębiorstwa i ich odporności na walkę z konkurencją, długości okresu, w którym są w stanie prowadzić walkę z konkurentami, itp. wnioski. Bez wątpienia więc wnioskowane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, a odmowa ich ujawnienia znajduje uzasadnienie w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stąd też zarzut ten należy uznać za uzasadniony.

Odniesienie się do zarzutu I.4. jest zbędne ze względu na skuteczność powyżej omówionych zarzutów.

Zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. jest uzasadniony. Z wyroku WSA wynikało, iż "możliwe jest udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie, np. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez ich utajnienie w procesie anonimizacji danych". Wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył tym samym przepisu art. 153 p.p.s.a., gdyż Sąd rozpoznający po raz pierwszy sprawę przewidział tylko możliwość anonimmizacji nie określając jej zakresu. Nie przesądził także, czy w sprawie należy udostępnić, czy też odmówić udostępnienia informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. jest uzasadniony, gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy konieczne określone w tym przepisie. Organ dokonał oceny skonkretyzowanych informacji podlegających ocenie (str. 6 zaskarżonej decyzji), bez odnoszenia ich do konkretnych kontrahentów organu, zaznaczając, iż z punktu widzenia zasad funkcjonowania wolnego rynku, a w szczególności mechanizmów konkurencji, ujawnienie wnioskowanej informacji miałoby dla każdego z nich podobne następstwa. W sposób skonkretyzowany uzasadniony został również aspekt materialny w stosunku do Lasów Państwowych. Uwagi te odnieść należy także do aspektu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Ze względu na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez organ oraz fakt, że sporna pozostała jedynie jego ocena oraz wykładnia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co uprawniało go do merytorycznego rozpoznania skargi i jej oddalenia jako bezpodstawnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, by wystąpić do TSUE z pytaniem prejudycjalnym w zakresie wskazanym we wniosku organu zawartym w skardze kasacyjnej, ponieważ w sprawie nie zaistniały przesłanki zastosowania art. 267 TFUE. Wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do TSUE musi być niezbędne do wydania wyroku w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest konieczne zwrócenie się do TSUE z takim pytaniem.