Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 20 listopada 2012 r. nr XXX/227/12 w przedmiocie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Lubinie obowiązkowego zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terytorium Gminy Miejskiej Lubin I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Miejskiej Lubin na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną uchwałą z dnia 20 listopada 2012 r. nr XXX/227/12 Rada Miejska w Lubinie powierzyła Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w Lubinie obowiązkowe zadanie własne gminy utrzymania czystości i porządku na terytorium Gminy Miejskiej Lubin. W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt 3 -10, art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 3b ust. 1, art. 3c ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 6c ust. 1, art. 6d ust. 1, 3 oraz 4, art. 6f, art. 6g, art. 9n ust. 1, art. 9z ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391), art. 19 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) oraz art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) przy uwzględnieniu dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi.

W § 1 uchwały stwierdzono, że ilekroć w uchwale jest mowa o Spółce należy przez to rozumieć Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w Lubinie. W § 2 ust 1 postanowiono, że Gmina Miejska Lubin powierza Spółce wykonywanie obowiązkowego zadania własnego utrzymania czystości i porządku w granicach administracyjnych miasta obejmujące: 1) objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Miejskiej Lubin systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, 2) nadzorowanie gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym realizacji zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, 3) ustanawianie selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej następujące frakcje odpadów: papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło i opakowania wielomateriałowe oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji, oraz dodatkowo prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumlatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, 4) tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców Lubina, w tym wskazywania w porozumieniu z Gminą Miejską Lubin miejsc, w których mogą być prowadzone zbiórki zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pochodzącego z gospodarstw domowych, 5) zapewnianie osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, 6) prowadzenie działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, 7) udostępnianie na stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o: a) podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Miejskiej Lubin, zawierające firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, b) miejscach zagospodarowania przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, c) osiągniętych przez Gminę Miejską Lubin oraz podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, które nie działają na podstawie umowy, o której mowa wart. 6f ust. 1, i nie świadczą takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 391), wdanym roku kalendarzowym wymaganych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, d) punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zawierające: - firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, - adresy punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie danej gminy, wraz ze wskazaniem godzin przyjmowania odpadów, e) zbierających zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny pochodzący z gospodarstw domowych, o których mowa w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. Nr 180, poz. 1495 z późniejszymi zmianami), zawierające: - firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres zbierającego zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, - adresy punktów zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego na terenie danej gminy, 8) dokonywania corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych Gminy Miejskiej Lubin w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym: a) możliwości przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, b) potrzeb inwestycyjnych związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, c) kosztów poniesionych w związku z odbieraniem, odzyskiem, recyklingiem i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych, d) liczby mieszkańców, e) ilości odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie Gminy Miejskiej Lubin, f) ilości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania odbieranych z terenu Gminy Miejskiej Lubin, 9) tworzenia warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie Lubina w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie przygotowania i przeprowadzania przetargów na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, 10) prowadzenia ewidencji umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 2 ust. 2 uchwały postanowiono, że zadania, o których mowa w ust. 1, będą realizowane przez Spółkę w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców Gminy Miejskiej Lubin zgodnie z postanowieniami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Dolnośląskiego 2012 z uwzględnieniem jego późniejszych zmian. W ramach realizacji powierzonego obowiązkowego zadania własnego gminy, o którym mowa w ust. 1, Spółka będzie zarządzać gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (§ 2 ust. 3 uchwały). W ust. 4 postanowiono, że Rada Miejska w Lubinie na podstawie odrębnej uchwały może upoważnić Spółkę do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wykonywaniem obowiązkowego zadania własnego gminy, o którym mowa w ust. 1. W § 3 ust. 1 uchwały podano, że sposób wykonywania powierzonego obowiązkowego zadania własnego gminy, o którym mowa w § 2 ust. 1, w tym zakres uprawnień i obowiązków Spółki związanych z zarządzaniem systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, określi umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą Miejską Lubin, a Spółką. W § 3 ust. 2 postanowiono, że Gmina Miejska Lubin oraz Spółka zawrą umowę wykonawczą której okres obowiązywania rozpocznie się w dniu wejścia w życie uchwały. W § 3 ust. 3 uchwały wskazano, że na potrzeby wykonania powierzonego obowiązkowego zadania własnego gminy, o którym mowa w § 2 ust. 1, Spółka dokona stosownej zmiany umowy spółki oraz złoży wniosek o dokonanie wpisu w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, do dnia wejścia w życie niniejszej uchwały. Rada w § 4 zaskarżonej uchwały postanowiono, że Spółka może wykonywać również obowiązkowe zadania własne innych gmin z zakresu utrzymania czystości i porządku na ich terenie, powierzone Gminie Miejskiej Lubin przez te gminy, jeżeli wynikać to będzie z treści zawartych porozumień międzygminnych, których stroną będzie Gmina Miejska Lubin lub z zadań związku międzygminnego, którego członkiem będzie Gmina Miejska Lubin. W § 5 zaskarżonej uchwały podano, że w okresie wykonywania powierzonego obowiązkowego zadania własnego gminy, o którym mowa w § 2 ust. 1: 1) Spółka nie będzie świadczyć na rzecz innych gmin usług o charakterze tożsamym z usługami świadczonymi w ramach powierzonych zadań na podstawie niniejszej uchwały, z zastrzeżeniem § 4, 2) usługi wykonywane w ramach powierzonych zadań o których mowa w § 2 ust. 1 wraz z dotychczas powierzonymi zadaniami własnymi gminy, stanowić będą podstawowy przedmiot działalności Spółki, 3) przedmiot działalności Spółki nie ulegnie istotnemu rozszerzeniu o inne rodzaje działalności, 4) Gmina Miejska Lubin zachowa wszystkie udziały w kapitale zakładowym Spółki. W § 6 uchwały przyjęto, że w celu wykonania przez Spółkę powierzonego obowiązkowego zadania własnego gminy, o którym mowa w § 2 ust. 1, Gmina Miejska Lubin, na podstawie odrębnej uchwały udzieli, Spółce niezbędnego wsparcia, a w szczególności wyposaży Spółkę w mienie, z zachowaniem zasad przewidzianych przepisami prawa, niezbędne do realizacji powierzonych zadań. W § 7 uchwały wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Lubina. W § 8 ust. 1 postanowiono, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. W § 8 ust. 2 wskazano, że uchwała wchodzi w życie 14 dni od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie uchwałę wniósł Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z powodu jej podjęcia bez podstawy prawnej, a tym samym z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a także art. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), a także zawnioskował o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego omawianej uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie bez podstawy prawnej, a tym samym istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzenie wystąpienia przesłanki istotnego naruszenia prawa w uchwale obliguje wojewodę jako organu nadzoru do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności uchwały.

Stosownie do przytoczonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy utrzymania czystości i porządku. Niewątpliwie zatem sprawy związane z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy należą do zadań własnych gminy. Powyższe potwierdza wprost ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym gmina może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie ustawy lub porozumienia z organami tej administracji. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Ustawą tą jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, która w art. 1 ust. 2 stanowi, że gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Natomiast w myśl art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Z powyższego wynika, że gmina realizująca udania publiczne może na ich potrzeby tworzyć w ramach swojej struktury organizacyjnej jednostki, które będą bezpośrednio realizowały konkretne zadania publiczne. Ustawa o samorządzie gminnym zezwala również na współdziałania w wykonywaniu tych zadań na podstawie umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zapisy ustawy o gospodarce komunalnej doprecyzowują formę prawną jednostki organizacyjnej okazując, że zadania o charakterze użyteczności publicznej mogą być wykonywane przez gminę w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego. Ponadto ustawodawca umożliwia prowadzenie gospodarki komunalnej w formie spółki prawa handlowego, a mianowicie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, a także spółki komandytowe lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Art. 3 tej ustawy dopuszcza możliwość, aby jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogły powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów określonych w tym artykule ustawy. W tym jednak przypadku organem właściwym w sprawie zawarcia umowy z tymi podmiotami jest organ wykonawczy gminy (w tym przypadku Prezydent Lubina). Umowa takowa będzie miała charakter cywilnoprawny i będzie zawierana z podmiotem zewnętrznym wobec jednostki samorządu terytorialnego (podmiotem prywatnym). Wskazać wymaga, że tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych, jak również ich likwidowanie i reorganizacja oraz wyposażenie w majątek, odbywa się w drodze uchwał rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym). Kompetencja ta należy do wyłącznej właściwości rady. Zasady organizacji i funkcjonowania tych jednostek regulują odrębne przepisy, zwłaszcza ustawa o finansach publicznych (gminne zakłady i jednostki budżetowe) oraz kodeks spółek handlowych (gminne spółki handlowe). Mając na uwadze powyższe zauważyć trzeba, że jednostki realizujące zadania publiczne mogą przybrać formę jednostki budżetowej, o której mowa w art. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1). Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności (ust. 2). Jednostki mogą także przybrać formę samorządowego zakładu budżetowego, o którym mowa w art. 15 ustawy. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy, łączy, przekształca w inną formę organizacyjno-prawną i likwiduje samorządowy zakład budżetowy (art. 16). Tworząc samorządowy zakład budżetowy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa: nazwę i siedzibę zakładu; przedmiot jego działalności; źródła przychodów własnych zakładu; stan wyposażenia zakładu w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane zakładowi w użytkowanie; terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. Zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej jednostką taką może być również spółka prawa handlowego. Podstawą funkcjonowania gminnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest uchwała organu stanowiącego gminy będąca aktem założycielskim spółki. Zakres treściowy aktu założycielskiego takiej spółki odpowiada zakresowi umowy spółki określonemu w art. 157 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.). Jednym z obligatoryjnych elementów tego aktu jest wskazanie przedmiotu działalności spółki. Należy zatem zauważyć, że wykonywanie przez gminę zadań publicznych (także o charakterze komunalnym) we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną w tym także gminną spółkę prawa handlowego, wiąże się z powierzeniem tych zadań na podstawie aktu założycielskiego lub statutu tej jednostki. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2005 r., sygn. akt II GSK 105/05, w którym stwierdzono, że "Podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jest bowiem sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania". Zatem gmina chcąc wykonywać zadanie publiczne poprzez własne jednostki organizacyjne, w tym także gminną spółkę prawa handlowego nie zawiera formalnej umowy z tymi podmiotami na prowadzenie poszczególnych zadań, nie dokonuje również powierzenia zadania na podstawie odrębnej uchwały organu stanowiącego gminy. Jednostka taka bowiem wykonuje te zadania na podstawie aktu założycielskiego lub statutu regulującego m.in. zadania tej jednostki. Tak więc poszerzenie powierzonych zadań publicznych realizowanych przez jednostki organizacyjne gminy, a także gminną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością może nastąpić jedynie poprzez zmianę aktu wyznaczającego zakres zadań takiej jednostki. Natomiast nieuzasadnionym jest podejmowanie odrębnej uchwały przez organ stanowiący gminy, której przedmiotem jest powierzenie konkretnego zadania własnego gminy określonej jednostce organizacyjnej, w tym przypadku spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.

Zdaniem skarżącego, uchwała stanowiąca przedmiot zaskarżenia nie znajduje umocowania w obowiązującym stanie prawnym. Żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce komunalnej, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera upoważnienia do powierzenia własnej gminnej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością zadania własnego gminy na podstawie odrębnej uchwały o powierzeniu tego zadania. Tym bardziej upoważnienia takiego nie sposób znaleźć wśród przepisów powołanych przez Radę Miejską Lubina w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały. Jak wykazano powyżej w przedmiotowej sprawie powierzenie określonego zakresu zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach i stanowiących obowiązkowe zadanie własne gminy powinno nastąpić poprzez zmianę aktu stanowiącego o przedmiocie działalności spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

Ponadto, z przywołanego w podstawie prawnej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, nie należy wywodzić samoistnego upoważnienia dla rady w zakresie możliwości powierzenia realizacji zadań własnych gminy. Zgodnie bowiem z przytoczonym przepisem ustawy rada na jego podstawie posiada kompetencję jedynie do wskazania sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej i form jej prowadzenia. Zatem zdaniem organu nadzoru zaskarżonej uchwały, której przedmiotem jest powierzenie gminnej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością zadania własnego wynikającego z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, nie sposób również uznać za realizację art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy do powierzenia zadania własnego gminy własnej gminnej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością. W kontekście powyższego, zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w Lubinie podejmując przedmiotową uchwałę działała bez podstawy prawnej naruszając tym samym w sposób istotny art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Obowiązek działania na podstawie prawa w połączeniu z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to, że działalność organów władzy publicznej musi być tak realizowana, aby nie naruszała przepisów prawa oraz musi mieć swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W myśl postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r. WK22/04 (OSNKW 2005/3/29): "Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej."

W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w Lubinie podejmując § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały naruszyła art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2, 7 i 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis uchwały wprost koresponduje z przepisem ustawowym zawartym w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy bowiem upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Jednakże należy zauważyć, że w przepisie zawartym w uchwale rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego. Otóż zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Zatem adresatem upoważnienia wynikającego z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest określony organ wykonawczy jednostki lub podmiotu. Tak więc w przypadku jednostki organizacyjnej za jaką można uznać gminną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością organem wykonawczym, w rozumieniu tego przepisu będzie zarząd spółki prowadzący sprawy spółki i reprezentujący spółkę (zgodnie z art. 201 § 1 Kodeksu spółek handlowych). Tymczasem w § 2 ust. 4 uchwały rada zdecydowała, że odrębną uchwałą będzie mogła upoważnić spółkę do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W związku z czym, należy zauważyć, że po pierwsze rada dokonała modyfikacji przepisu ustawowego ponieważ pojęcia spółki nie sposób utożsamiać z pojęciem organu wykonawczego jednostki organizacyjnej lub innego podmiotu określonych w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po drugie przepisem tym wprowadzono odrębną i autonomiczną podstawę prawną do upoważnienia podmiotu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Przywołano w tym kontekście stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141).

Następnie w uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że w § 3 ust. 1 uchwały rada postanowiła, że sposób wykonywania powierzonego obowiązkowego zadania własnego gminy, o którym mowa w § 2 ust. 1, w tym zakres uprawnień i obowiązków spółki związanych z zarządzaniem systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, określi umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą Miejską Lubin a spółką. Rada powyższym przepisem uchwały postanowiła tym samym o umownym charakterze powierzenia zadania własnego gminy. Zdaniem wojewody kwestionowanym przepisem uchwały rada niejako zobowiązała organ wykonawczy Gminy Miejskiej Lubin, a więc Prezydenta Lubina do z góry określonego zachowania, a więc zawarcia umowy wykonawczej ze spółką. W tym konkretnym przypadku Rada Miejska w Lubinie wkroczyła w kompetencje wykonawcze Prezydenta Miasta Lubina. Rada niewątpliwie nie posiada kompetencji do określania konkretnego sposobu działania organu wykonawczego gminy, a zatem do zawarcia umowy wykonawczej z gminną spółką z ograniczoną odpowiedzialnością. Tak więc mając na uwadze powyższe należy uznać, zdaniem skarżącego że Rada Miejska w Lubinie uchwalając przepis § 3 ust. 1 uchwały naruszyła w sposób istotny art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto wątpliwości organu nadzoru wzbudził zapis promulgacyjny zaskarżonej uchwały określający wejście w życie uchwały 14 dni od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Zdaniem skarżącego, publikacja uchwały będącej przedmiotem postępowania nadzorczego byłaby uzasadniona, o ile obowiązek publikacji wynikałby z przepisu szczególnego albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). W kontekście powyższego podstawy dla ogłoszenia uchwały nie może stanowić art. 13 pkt 2 wskazanej ustawy, ponieważ uchwała ta nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała nie spełnia kryteriów uznania jej za akt prawa miejscowego określonych w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona uchwała nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący również z tego powodu, że nie zawiera w swojej treści norm o charakterze abstrakcyjnym, które odnosiłyby się do bliżej nieokreślonych adresatów. Nie spełnia również warunku generalności zawartych w niej norm. Uchwała nie nakłada na żadne podmioty zewnętrzne obowiązków, nie stanowi również o nadaniu jakichkolwiek uprawnień, nie jest także podstawą do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy również kwestii ustrojowych gminy.

Należy także zauważyć, zdaniem skarżącego, że nie istnieje żaden przepis szczególny w ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o gospodarce komunalnej oraz ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani też w innym powszechnie obowiązującym akcie prawnym, nakazujący publikację tego typu uchwał zgodnie z art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Podkreślenia również wymaga, że przytoczony art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy prawnej do uchwalania aktów prawnych przez organ stanowiący gminy o charakterze aktu prawa miejscowego. Podejmowane bowiem akty prawne na podstawie przepisów art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej stanowią akty o charakterze wewnętrznym nie posiadające przymiotów charakteryzujących akty prawa miejscowego.

Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że zaskarżoną uchwałą rada powierzyła obowiązkowe zadanie własne gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku. Zwrócono uwagę, że organ nadzoru, wnosząc skargę, uważa, iż wykonywanie przez gminę zadań publicznych przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną w tym gminną spółkę prawa handlowego wiąże się z powierzeniem tych zadań tylko i wyłącznie na podstawie aktu założycielskiego. Tymczasem w akcie założycielskim Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. (tekst jednolity z 25 stycznia 2005 roku) powierzono tej spółce zadanie między innymi polegające na świadczeniu usług związanych z utrzymaniem czystości i porządku w mieście. Czyli tak jak twierdzi organ nadzoru prawidłowo powierzenie zadania własnego gminy nastąpiło już w akcie założycielskim. Zaskarżona uchwała uszczegóławia zakres tego powierzenia, poprzez wskazanie konkretnych zadań, jakie w ramach świadczenia usług związanych z utrzymaniem czystości i porządku wykonywać będzie MPWiK Sp. z o.o. - spółka gminna.

Dalej stwierdzono, że zaskarżona uchwała została podjęta przede wszystkim na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Wybór sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej jest w istocie równoznaczny z całym szeregiem podejmowanych przez organ danej jednostki samorządowej strategicznych rozstrzygnięć, dotyczących problemu, przez kogo tak naprawdę dane konkretne zadanie publiczne posiadające status zadania własnego (i spoczywające na danej jednostce samorządowej) będzie w praktyce wykonywane. W tym kontekście niejako pierwszorzędne i pierwszoplanowe będzie rozstrzygnięcie kwestii, czy dane zadanie własne będzie wykonywane przez samą tę jednostkę samorządu terytorialnego, czy też raczej przez odrębny od niej w sensie prawnym podmiot. Trzeba bowiem pamiętać, że chociaż w sensie prawnym każde zadanie własne (zadanie z zakresu gospodarki komunalnej) spoczywa na określonej jednostce samorządu terytorialnego (jako na konkretnej osobie prawnej oraz jednocześnie na podmiocie prawa publicznego - a więc jest ono zadaniem własnym tej właśnie jednostki samorządowej), to jednak w sensie swojej praktycznej i bezpośredniej realizacji może ono być wykonywane zarówno przez nią samą, jak też przez podmiot odrębny od niej w sensie prawnym, a więc posiadający odrębną prawną podmiotowość (zdolność prawną). Rozstrzygnięcie powyższej kwestii przez organ stanowiący powinno być przy tym traktowane jako pierwszy (i właściwie najistotniejszy) etap wyboru sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej.

W wykonaniu kompetencji art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej rada gminy nakłada na spółkę komunalną wykonanie kolejnego zadania własnego gminy. Jest to akt władczy, którym bezpośrednio powierza realizację zadania podmiotowi wewnętrznemu. Gmina, korzystając ze swojej samodzielności gwarantowanej konstytucyjnie (art. 165 Konstytucji), sama dokonuje wyboru formy wykonywania zadań własnych. Jeżeli zadanie wykonuje własna jednostka, w tym wypadku Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o., to mamy do czynienia z wykonywaniem zadań przez gminę. Przy powierzeniu zadań własnej jednostce organizacyjnej nie dochodzi do udzielenia zamówienia publicznego. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący może zadecydować o utworzeniu nowego podmiotu, który będzie realizował dane zadanie własne, bądź zadanie własne do realizacji może zostać powierzone określonej samorządowej osobie prawnej, która spełnia przesłanki wypracowane w orzecznictwie ETS doktryny Teckal, jak również realizację zadania własnego może powierzyć stosując ustawę o zamówieniach publicznych.

W dalszej części odpowiedzi na skargę podniesiono, że zaskarżoną uchwałą rada określiła sposób realizacji zadań własnych wynikających z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Takie uprawnienie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, w szczególności w wyroku z 10 listopada 1998 r, sygn. C-360/96 (sprawa Teckal). ETS stwierdził, że organ administracji będący zamawiającym nie jest zobowiązany do stosowania prawa zamówień publicznych, jeżeli powierza wykonywanie usług w ogólnym interesie gospodarczym podmiotowi, nad którym sprawuje kontrolę analogiczną do kontroli sprawowanej nad swoimi własnymi służbami. Pogląd ten znalazł kontynuację w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. - sprawa C-84/03 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii (Lex nr 215621). Przyjęto, że aby miało miejsce zamówienie publiczne na dostawy lub roboty budowlane w rozumieniu art. 1 lit. a wspomnianych dyrektyw (tzn. dyrektyw 93/36 i 93/97), wystarczy w zasadzie, by zamówienie zostało udzielone przez jednostkę samorządu terytorialnego osobie z prawnego punktu widzenia odrębnej od tej jednostki. Odmienna sytuacja może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy jednostka samorządu terytorialnego sprawuje nad tą osobą kontrolę, podobną do sprawowanej nad własnymi służbami i gdy jednocześnie osoba ta wykonuje przede wszystkim zadania na rzecz jednostki lub jednostek samorządu, którym podlega. Podobny pogląd wyrażono w sprawie C-458/03 (wyrok z 13 października 2005 Parking Brixen GmbH przeciwko Gemeinde Brixen i Stadtwerke Brixen AG) stwierdzając, że stosowanie reguł ustanowionych w art. 12 WE, 43 WE i 49 WE, jak również ogólnych zasad, których szczególny wyraz stanowią owe reguły, jest wykluczony, w przypadku gdy zarówno kontrola sprawowana nad koncesjonariuszem przez organ władzy publicznej udzielający koncesji jest analogiczna do tej, jaką sprawuje on nad własnymi służbami, jak i podmiot ten wykonuje większą część swej działalności wspólnie z organem władzy, w którego dyspozycji pozostaje.

Następnie stwierdzono, że nie można zgodzić się z organem nadzoru o braku podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż podstawowym przepisem prawa jaki stanowił o podjęciu tejże uchwały jest art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 195/12 stwierdzające prawidłowość powierzenia zadania własnego gminy własnej jednostce organizacyjnej, czyli spółce komunalnej, jaką jest Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Lubinie.

Zdaniem strony przeciwnej podejmując § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały rada nie naruszyła art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do podjęcia aktu powszechnie obowiązującego na obszarze jej działania (art. 94 Konstytucji RP), skierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, na podstawie którego rada gminy decyduje o organie właściwym (rzeczowo, miejscowo, funkcjonalnie) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Jak słusznie zauważono w doktrynie, a także w orzecznictwie, komentowane upoważnienie - udzielane w drodze uchwały rady gminy - stanowi akt prawa miejscowego, który skierowany został do organu upoważnionego i który wywołuje skutki na zewnątrz, wiążąc potencjalne strony postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA z 2009 r. nr 6, poz. 118). Zaskarżoną uchwałą rada wskazała organ właściwy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji, czyli Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Lubinie. Wobec powyższego – zdaniem organu – skarga powinna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoczynając omówienie motywów podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia legalności była zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Miejską w Lubinie. Sądowi rozpoznającemu skargę z urzędu wiadomo, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu zawisła sprawa ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 20 listopada 2012 r. nr XXX/229/12 w przedmiocie upoważnienia Zarządu Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Lubinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, jednak uchwała ta jest przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 211/13, a nie w sprawie niniejszej.

Przechodząc zatem na grunt rozpoznawanej sprawy, należy powiedzieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił zarzuty i argumentację skargi, co obligowało sąd do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem sądu rozpoznającego skargę zaskarżona uchwała nie może znaleźć podstawy prawnej w przytoczonym przepisie, bowiem powierzenie konkretnych zadań spółce gminnej nie jest "wyborem sposobu prowadzenia i formy gospodarki komunalnej". Należy bowiem pamiętać, że w kontrolowanej uchwale mamy do czynienia z powierzeniem spółce szeregu zadań, co w żadnym przypadku nie może być uznane za wybór formy prowadzenia gospodarki komunalnej, a takim właśnie pojęciem posługuje się przytoczony przepis.

W myśl art. 2 przywołanej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. To do tych "form gospodarki komunalnej" nawiązuje art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Jak wynika z akt doręczonych sądowi, Rada Miejska w Lubinie w omawianym obszarze dokonała już wyboru formy działalności komunalnej w uchwale nr XXXVIII/195/92 z dnia 29 grudnia 1992 r. (k. 43 akt sądowych). Nadto spółkę Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji z siedzibą w Lubinie utworzono za sprawą uchwały nr LII/267/93 Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 12 października 1993 r. (k. 42 akt sądowych).

Przechodząc dalej trzeba zauważyć, że istotą rozpoznawanej sprawy jest w kontekście powyższego rozstrzygnięcie problemu, czy rada gminy ma kompetencję do podjęcia uchwały w przedmiocie powierzenia spółce gminnej zadań własnych gminy z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminie. Zdaniem sądu rada gminy nie została wyposażona w tego typu kompetencję, a zatem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Lubinie została podjęta bez podstawy prawnej i w konsekwencji tego jest nieważna. Sąd rozpoznający skargę nie kwestionuje oczywiście uprawnienia gminy (jako wspólnoty samorządowej) do wykonywania zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku w formach dopuszczonych przez ustawę o gospodarce komunalnej, co w tym wypadku oznacza prawo Gminy Miejskiej Lubin do powierzenia tych zadań Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Lubinie. Pamiętać bowiem należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391), utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej, szczególnym rodzajem gminnych jednostek organizacyjnych są gminne osoby prawne, jak np. komunalne spółki kapitałowe (zob. A. Szewc, Komentarz do art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, LEX/el.).

Jednak zdaniem sądu przytoczone przepisy nie mają wpływu na okoliczność, że brak jest podstawy prawnej dla podejmowania w przedmiocie powierzenia zadań danej spółce uchwały przez organ stanowiący gminy.

Odnosząc się do kwestii zadań spółki kapitałowej należącej do gminy, należy bowiem podkreślić, że w myśl art. 157 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. 2000.94.1037), umowa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powinna określać: 1) firmę i siedzibę spółki, 2) przedmiot działalności spółki, 3) wysokość kapitału zakładowego, 4) czy wspólnik może mieć więcej niż jeden udział, 5) liczbę i wartość nominalną udziałów objętych przez poszczególnych wspólników, 6) czas trwania spółki, jeżeli jest oznaczony. Stosownie do art. 4 § 2 Kodeksu spółek handlowych, ilekroć w ustawie mowa jest o "umowie spółki", należy przez to rozumieć także akt założycielski sporządzony przez jedynego wspólnika albo akcjonariusza spółki kapitałowej. Skoro zatem przedmiot działalności spółki ma być określony w akcie założycielskim spółki, trzeba stwierdzić, że w przypadku spółki gminnej jedynym wspólnikiem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem osobą składającą oświadczenie woli o założeniu spółki, jest gmina. Nie wnikając w to, czy w tym wypadku gmina działa jako osoba prawna czy jako wspólnota samorządowa, trzeba tu zwrócić uwagę na treść art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.

Z przytoczonych przepisów – zdaniem sądu – wynika, że jedyną właściwą formą dla określenia (zmiany) przedmiotu działalności spółki jest akt założycielski spółki (lub ewentualnie jego zmiana). Warto podkreślić, że z akt doręczonych sądowi wynika, iż Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Lubinie powstało w drodze aktu założycielskiego, który został sporządzony na skutek złożenia oświadczenia woli przez Prezydenta Lubina (k. 45 akt sądowych).

Należy zatem zauważyć, że z tym momentem przedmiot działalności spółki komunalnej podlega reżimowi prawa cywilnego, w szczególności tytułu III zatytułowanego Spółki kapitałowe; działu I poświęconego spółce z ograniczoną odpowiedzialnością kodeksu spółek handlowych.

W świetle dotychczasowych uwag, zdaniem sądu, brak podstaw do podejmowania w tym przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w Lubinie. Uchwała taka nie może bowiem zastąpić aktu założycielskiego, a zatem nie jest w stanie wywrzeć skutku w sferze cywilnoprawnej. W tym stanie rzeczy należy powiedzieć, że z przepisów art. art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie wynika kompetencja rady gminy do wydania uchwały w przedmiocie powierzenia spółce gminnej jakichkolwiek zadań. Co za tym idzie przepisy wskazane jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie mogły znaleźć w sprawie zastosowania. Kompetencji w tym zakresie nie stanowi także art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Następnie należy podkreślić, że zdaniem sądu, nie stanowią podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zmienionej ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897). Kompetencja dla rady gminy, o której mowa w tej ustawie, zawarta jest w art. 4 i obejmuje uchwalanie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Tymczasem zaskarżona uchwała regulaminem nie jest, a zatem nie stanowi realizacji ustawowego uprawnienia Rady Miejskiej w Lubinie w powyższym zakresie.

Warto jeszcze wskazać, że np. przepisy art. 6d ust. 4 i art. 6f ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które powołano w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, wprost dotyczą zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta), więc nie mogą być podstawą działań rady gminy (rady miejskiej). Natomiast wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 9n ust. 1 ustawy skierowany jest do podmiotu odbierającego odpady komunalne, a zatem nie do rady gminy. Również przepis art. 9z ust. 1 ustawy dotyczący kar pieniężnych nie może stanowić podstawy działalności uchwałodawczej rady gminy. Także przepis art. 19 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897), który dotyczy instalacji będącej zakładem zagospodarowania odpadów, nie może stanowić podstawy prawnej uchwały rady gminy.

W dalszej kolejności sąd rozpoznający skargę stwierdził, że dyrektywa nr 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE seria L z 2004 r. Nr 134, s. 114 z późn. zm.), o której wspomniano w podstawie prawnej kontrolowanej uchwały, również nie może być podstawą prawną dla zaskarżonej uchwały. Trzeba zwrócić uwagę, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie wskazano na konkretny przepis dyrektywy, który miałby dawać radzie kompetencję do podjęcia zaskarżonej uchwały, ale ograniczono się do wzmianki o "uwzględnieniu" dyrektywy. Z punktu widzenia techniki prawodawczej działanie takie było niewłaściwe, jednak przede wszystkim było ono nieuprawnione. Nie zagłębiając się w problematykę zamówień publicznych, której dotyczy dyrektywa, trzeba jednak zauważyć, że na gruncie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organem wskazywanym jako uprawniony do organizacji przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), o czym wprost stanowi art. 6d ust. 1 ustawy. Regulacja ta jest zbieżna z przytoczoną regulacją ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta) składa oświadczenia woli w sprawach majątkowych gminy. Pamiętać przy tym przecież należy, że przetarg jest jedną z form zawierania umowy (art. 701 § 1 Kodeksu cywilnego) – w tym wypadku między gminą a podmiotem zainteresowanym świadczeniem określonych usług. Niemniej jednak nie można uznać, że przywołana dyrektywa mogła stanowić podstawę prawną dla zaskarżonej uchwały. Wobec tego również prowadzone w odpowiedzi na skargę wywody dotyczące orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Biorąc pod uwagę powyższe, trzeba zauważyć, że sąd rozpoznający skargę podzielił zarzuty wojewody, iż zaskarżoną uchwałę podjęto bez podstawy prawnej. W konsekwencji trudno byłoby uznać, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Biorąc pod uwagę art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ została podjęta bez podstawy prawnej wynikającej z ustawy lub równorzędnego jej aktu prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotem dokonanej oceny zaskarżonej uchwały była jej legalność w świetle obowiązujących przepisów prawa dotyczących tego, co może być treścią uchwały rady gminy. Akty prawne jednostek samorządu terytorialnego muszą być bowiem wydawane na podstawie i w granicach prawa, gdyż do wszystkich tych aktów odnosi się zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, Oficyna 2009). Podejmując zatem akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym (w tym również w akcie wewnętrznie obowiązującym takim jak uchwała rady gminy), jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Jak podkreślił w jednym ze swoich orzeczeń Trybunał Konstytucyjny, brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej (zob. wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005). Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W rozpoznawanej obecnie sprawie brak jest związku zaskarżonej uchwały z aktem rangi ustawowej, który dawałby Radzie Miejskiej w Lubinie kompetencję do wydania zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy zasadne stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Na marginesie trzeba zaś dodać, że podjęte przez sąd rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie dotyczy legalności trybu, w którym Gmina Miejska Lubin dokonała czy zamierza dokonać wyboru podmiotu odpowiedzialnego za odbieranie odpadów komunalnych i zagospodarowanie tych odpadów. Wskazane kwestie pozostają bowiem poza kognicją sądu administracyjnego rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II stosownie do art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu poniesionych kosztów postępowania ma podstawę w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).