Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2021 r. numer [...]

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną - ojcem – A. K.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z [...] marca 2021 r. A. K. zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A. K..

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie warunków tj.:

– art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), z uwagi na to, że niepełnosprawność A. K. powstała od 55 roku życia (w tym zakresie organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego);

– brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowanie lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad ojcem, gdyż wnioskodawca jest studentem;

– matka osoby niepełnosprawnej A. K. nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Od decyzji tej odwołał się A. K. podnosząc, iż mimo studiów sprawuje całodobową opiekę nad ojcem, z którym zamieszkuje. Podkreślił, że jego ojciec jest rozwiedziony z żoną, zaś jego matka jest osobą schorowaną i starszą (85 lat), a zatem nie jest w stanie zaopiekować się niepełnosprawnym. Przedłożył także orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności A. K. (jego babci) z dnia [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu powołał się na rzeczywiście sprawowaną opiekę, trudną sytuację życiową oraz brak możliwości podjęcia zatrudnienia, a także odbywanie studiów dziennych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazało – cytując treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych - że w niniejszej sprawie odwołujący się nie jest zatrudniony, nie prowadzi gospodarstwa rolnego oraz opiekuje się ojcem A. K., który jest rozwiedziony. Ojciec odwołującego się legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] lipca 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności do [...] lipca 2022 r. Matka A. K., A. K. ma 85 lat i posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W związku z powyższym organ odwoławczy podniósł, że zasadniczym problemem jest ustalenie czy odwołujący się rzeczywiście nie podejmuje zatrudnienia lub rezygnuje z niego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, a więc czy istnieje związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku osób zobowiązanych do alimentacji, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ II instancji ustalił że, wnioskodawca co prawda sprawuje opiekę nad ojcem, jednak nie doszło do sytuacji powiązania sprawowania opieki z niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia. A. K. jest bowiem studentem studiów dziennych i nigdy nie by zatrudniony, jednak nie z uwagi na sprawowanie opieki czy inne okoliczności, tylko z uwagi na pobieranie nauki w szkole średniej, a potem na studiach. Zdaniem organu odwołujący się nie wskazuje takich okoliczności, z których wynikałoby, że podejmował działania w celu poszukiwania pracy albo że sytuacja materialna rodziny wymagała, pomimo pobierania nauki na studiach, podjęcia przez niego dodatkowego zatrudnienia, a właśnie ze względu na sprawowaną opiekę nie może tego uczynić. Na tej podstawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu odwoławczego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył A. K., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że ucząc się podejmował zatrudnienie w formie umów zlecenie. Choroba ojca jednakże spowodowała, że musiał się zająć jego opieką. Wskazał, że studia odbywały się zdalnie, więc nie kolidowało to z opieką nad ojcem. Z momentem ukończenia studiów wyższych chciał podjąć zatrudnienie, ale stan zdrowia ojca mu to uniemożliwił. Do skargi skarżący dołączył odpowiedź pracodawcy w sprawie jego ewentualnej rekrutacji do pracy (k. 3). Podkreślił końcowo także, że nie jest w stanie zostawić ojca, gdyż choruje on nowotwór związany z jelitem grubym i funkcjonuje z pampersem. Zaakcentował, iż trudno w tych okolicznościach utrzymać się jedynie ze świadczenia, które uzyskuje ojciec.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Podkreśliło, że organ zdaje sobie sprawę, że studenci mogą być zatrudniani i godzić tą formę aktywności ze studiami, ale w sprawie nie wystąpiła żadna okoliczność wskazująca, iż skarżący zrezygnował z zatrudnienia i utracił dochód. Na podstawie pism złożonych przez skarżącego organ wywnioskował, że oczekuje on pomocy finansowej, sprowadzającej się do uzyskania dodatkowego dochodu, uzupełniającego dochody jego rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a.".) i dotyczy ona m.in. decyzji administracyjnych. Kontrolę tą sąd sprawuje mając na uwadze kryterium zgodności z prawem. Uchybienia, które obligują do usunięcia skarżonej decyzji z obrotu prawnego określa art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. i są to: zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części) bądź też naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części). Jeśli sąd uzna, że naruszenia takie nie miały miejsca oddala skargę jako bezzasadną w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami, a skarżącym na datę orzekania przez Sądem jest w zasadzie jedynie zagadnienie, czy można było w świetle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 u.ś.r.) przyznać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem A. K..

Podkreślić bowiem należy, iż pozostałe argumenty zawarte w decyzji organu I instancji nie zostały podzielone przez organ II instancji i zbędne jest ponowne przytaczanie kwestii niekwestionowanych na obecnym etapie postępowania min. w zakresie wykładni art. 17 ust. 1 b u.ś.r., w tym zakresie już organ I instancji przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 wskazujący, że utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy.

Dodatkowo na etapie złożenia odwołania skarżący przedłożył także orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności A. K. – matki osoby wymagającej opieki (k. 29 akt admin.). Jedyną okolicznością pozostająco do ustalenia pozostała zatem kwestia spełnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowanie lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną opieką nad ojcem.

Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. matce albo ojcu,

2. opiekunowi faktycznemu dziecka,

3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Niewątpliwie skarżący jest osobą zaliczoną do innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż jest jego synem.

W myśl art. 17 ust. 1a tej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Niewątpliwie w sprawie jest również to, że oprócz skarżącego, który zamieszkuje z ojcem wymagającym opieki, nie ma innych osób, które w pierwszej kolejności zobowiązane było do zapewnienia tej opieki (ojciec skarżącego jest po rozwodzie, a jego matka ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności).

W ocenie organu zarówno I instancji, jak i II instancji skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki. Głównym argumentem pozostaje, iż skarżący dotychczas uczył się tj. studiował na studiach dziennych, a zatem nie podejmował zatrudnienia z tego powodu, a nie z powodu opieki nad ojcem. Skarżący kwestionuje powyższe ustalenia.

Podkreślić przy tym należy, że na datę orzekania przez Sąd skarżący już zakończył studia (k. 22). Powyższe okoliczności były znane organom obu instancji bowiem z zaświadczenia przedłożonego przez skarżącego z Politechniki B. z dnia [...] grudnia 2020 r. wynikało, że skarżący jest studentem studiów stacjonarnych, ale drugiego stopnia (2-letnich) z planowanym terminem zakończenia w dniu [...] września 2021 r. W dacie zatem składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne (marzec 2021 r.) skarżący był na ostatnim semestrze tych studiów. Mając na uwadze choćby tą okoliczność, jak również stan pandemii powszechnym wiadomo jest, że większość zajęć na studiach odbywało się w sposób zdalny. W tym zakresie organy obu instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania na okoliczność zakresu sprawowanej opieki nad ojcem przez skarżącego, zamieszkującego razem z ojcem i będącego jedyną osobą, która jest w stanie mu pomóc w codziennym funkcjonowaniu. Ponadto nie ustaliły, ile zajęć na studiach skarżący miał na ostatnim semestrze, a także czy odbywały się one w sposób zdalny, czy też stacjonarny. Nie ustaliły również czy skarżący podejmował jakiekolwiek zatrudnienie w trakcie tych studiów (na rozprawie skarżący podniósł że pracował na umowy zlecenia k. 22), choć okoliczność ta nie może mieć decydującego znaczenia w sprawie z uwagi na możliwość spełnienia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia. Powszechnym bowiem także jest to, że studenci nawet studiów dziennych będąc na ostatnim roku pracują, a zatem samo przyjęcie, że posiadanie statusu studenta przez skarżącego wykluczało ustalenie związku przyczynowego między opieką nad ojcem a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia jest błędne.

Nie dokonując w zasadzie żadnych ustaleń faktycznych organy obu instancji, w ocenie Sądu co najmniej przedwcześnie przyjęły, że przyczyną braku aktywności zawodowej skarżącego nie była konieczność sprawowania opieki względem niepełnosprawnego ojca, czego do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wymaga cytowany przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organy ustalił, że strona wykonuje bowiem w zasadzie czynności dnia codziennego, w niewielkim stopniu wspierając ojca w chorobie. Sprawowana przez skarżącego opieka nie spełnia zatem wymogów opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Podkreślić także należy, że ojciec skarżącego wymaga opieki, co bez wątpienia wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2020 r., gdzie ojciec skarżącego został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ponadto – jak wskazał skarżący w odwołaniu (k. 31 akt admin.) – ojciec ma raka odbytu, jest po radioterapii i chemioterapii, posiada stomię, wrodzoną wadę serca oraz zatorowość żylną i płucną, a także leczy się psychiatrycznie z powodu depresji. W związku z powyższym wymaga całodobowej opieki w codziennej toalecie, w tym opróżnianiu stomii, podawaniu leków, wożeniu do szpitala i lekarzy. Podkreślić należy, że nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ocena stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, niemniej jednak organom z pola widzenia nie mogą uciekać zindywidualizowane okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym charakter choroby osoby wymagającej opieki. Trudno bowiem w tak przedstawionym staniem faktycznym uznać, że opieka ta nie jest potrzebna, mając na uwadze stan zdrowia ojca skarżącego. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono także, że skarżący faktycznie sprawuje tą opiekę (k. 24,23 akt amin.). Nawet zatem jeśli część czynności samoobsługowych ojciec skarżącego wykonuje samodzielnie, to z racji chorób powinien być nadzorowany, aby w razie potrzeby udzielić mu pomocy. Sprawowana opieka musi być zaś stała, nieprzerwana i tym samym, wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie można więc stwierdzić w okolicznościach sprawy, że skarżący jedynie pomaga ojcu, a nie sprawuje nad nim opiekę. Należy też zauważyć, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że odwołujący co prawda sprawuje opiekę nad ojcem, jednak nie można powiązać jej z niepodejmowaniem zatrudnienia.

Przedstawione zaś przez skarżącego okoliczności, w ocenie Sądu, wskazują, że ojciec skarżącego wymaga stałej opieki, a skarżący sprawuje tę opiekę nad ojcem, który bez pomocy nie mógłby samodzielnie funkcjonować ze względu na istniejące choroby. Wykonywane przez skarżącego czynności służą jego ojcu i bez pomocy skarżącego, ojciec nie mógłby samodzielnie funkcjonować, co nie budzi wątpliwości Sądu. Niezasadne jest zatem stanowisko organu obu instancji w tym zakresie. Skarżący bowiem stanowczo podnosi również w skardze, że nie podejmuje pracy tylko i wyłącznie z uwagi na opiekę nad schorowanym ojcem, który wymaga całodobowej opieki.

W świetle tej argumentacji nie sposób na bazie tak ograniczonego materiału dowodowego stwierdzić, czy skarżący jest w stanie sprawować opiekę nad ojcem i czy to wyklucza podjęcie przez niego zatrudnienia. Na okoliczność tą skarżący razem ze skargą przedłożył pismo potwierdzające pozytywnie zakończony dla niego proces rekrutacji na stanowisko przedstawiciela handlowego, co przeczy również twierdzeniom podnoszonym przez organy (k. 3).

Okoliczności te zatem muszą zostać w sposób niebudzący wątpliwości zweryfikowane, jako że w toku analizowanego postępowania administracyjnego organy zaniechały w ogóle ustaleń w zakresie dotyczącym obiektywnych możliwości sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Reasumując, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i uwzględniania słusznego interesu strony, i w tym celu zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie prawdy zgodnej z rzeczywistością. Za zupełnie dowolne, a więc naruszające art. 80 k.p.a., należy uznać twierdzenie Kolegium, że skarżący tylko z uwagi na studia nie podejmował zatrudnienia. Stanowisko to nie ma żadnego pokrycia w aktach sprawy, tym bardziej, że nie prowadzono w tym kierunku w ogóle ustaleń.

W niniejszej sprawie konieczne jest zatem wyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych, z których będzie wynikać, czy skarżący z uwagi na warunki osobiste będzie w stanie realnie i efektywnie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, a także czy ta opieka wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 powoływanej ustawy.