Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w Lubinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 października 2025 r. I. stwierdza, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Lubinie dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Lubinie do rozpatrzenia wniosku w terminie 14. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Lubinie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargą z dnia 8 XII 2025 r. W. G. (dalej "skarżący") zakwestionował bezczynność M. sp. z o.o. w L. (dalej jako "[...]") w rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 X 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniesiono przy tym o: stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie M. do rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący wnioskiem z 15 X 2025 r. wystąpił do M. o udostępnienie: "Planu reorganizacji (wraz z ewentualnymi załącznikami) o którym mowa w pkt IV.4.2 Ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy Usługi Odbiór odpadów komunalnych i odebranych z terenu Gminy Miejskiej Lubin Nr [...]/[...] [...]/[...]". M. pismem z 27 X 2025 r. udzielił odpowiedzi stwierdzającej, że wnioskowana informacja nie zostanie udzielona, gdyż Plan reorganizacji M1. sp. z o.o. w L1. (dalej "[...]") jest dokumentem wewnętrznym i nie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się z tym stanowiskiem. Jest to dokument dotyczący zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne w postaci odbioru odpadów komunalnych i pozostaje z tym zadaniem w związku. Nadto jest to dokument, którym M1. posługuje się w ramach postępowania w sprawie udzielenia zmówienia publicznego in-house.

W odpowiedzi na skargę M. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wnioskowany plan reorganizacji M1. jest dokumentem dotyczącym przyszłych i potencjalnych zamierzeń. Plan ten nie dotyczy wykonywania żadnego konkretnego i rzeczywiście realizowanego zadania publicznego, natomiast określa jedynie kierunki działania spółki M1. i ich ewentualne skutki w sferze przychodowej. Stanowi projektowany sposób przygotowania się do rozpoczęcia działalności w innym obszarze, ale nie określa wiążących i skonkretyzowanych zasad funkcjonowania tego podmiotu. Nie ma on więc charakteru wiążącego, jak również nie jest obowiązkowy w postępowaniu z zakresu zamówień publicznych. Zwrócono też uwagę, że M. nie jest właściwym dysponentem tej informacji, ponieważ działa tutaj w charakterze pełnomocnika zakupowego. Nadto ujawnienie takiej informacji mogłoby stanowić naruszenie interesów M1., działającego na wolnym i konkurencyjnym rynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zakresem sądowej kontroli objęte jest zatem także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji, w tym informacji publicznej unormowanej w ustawie z dnia 6 IX 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.), dalej: "UoDIP".

Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 UoDIP, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do art. 2 ust. 1 UoDIP, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 UoDIP, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji w postaci planu reorganizacji M1. Z powszechnie dostępnych danych Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że M1. jest spółką z o.o., której wyłącznym udziałowcem jest M., którego z kolei wyłącznym udziałowcem jest gmina miejska L. Zarówno więc M1. jak i M. są w całości powiązane kapitałowo z jednostką sektora finansów publicznych, tj. miastem L. Oba podmioty zajmują się wykonywaniem gospodarki komunalnej w zakresie zadania publicznego w postaci zbiorowego zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków (M.) oraz utrzymania porządku i czystości na terenie L. (M1.). Także składanie zamówienia publicznego stanowi realizację zadania o charakterze publicznym, co oznacza, że M. znajduje się w określonym w art. 4 UoDIP kręgu podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej znajdującej się w ich posiadaniu.

Co do charakteru "planu reorganizacji" M1., to nie ma go w przedłożonej przez M. dokumentacji. Przedmiot tego dokumentu opisany został jednak w odpowiedzi na skargę. Wynika z niej, że chodzi tu o dokument określający "kierunki działania spółki M1. i ich ewentualne skutki w sferze przychodowej" oraz "sposób przygotowania się do rozpoczęcia działalności w innym obszarze". Nadto z podnoszonych przez strony okoliczności wynika, że dokument ten został przedłożony przez M1. w ramach prowadzanego przez M. postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego z wolnej ręki.

Już tylko w świetle powyższych okoliczności nie można zgodzić się z argumentem odpowiedzi na skargę, jakoby przedmiotowy plan reorganizacji stanowił dokument wewnętrzny. Z oczywistych względów uznanie dokumentu za "wewnętrzny" możliwe jest w sytuacji, gdy dokument ten pozostaje w obrębie jednostki, która go wytworzyła. Jeśli jednak następuje uzewnętrznienie takiego dokumentu, np. poprzez jego wykorzystanie dla potrzeb postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego (jak ma to miejsce w okolicznościach sprawy), to nie sposób przyjąć, że ma on charakter wewnętrzny. Także sam przedmiot planu organizacyjnego (przewidywane kierunki działania i związane z tym skutki finansowe) nie może stanowić podstawy do uznania, że nie jest to informacja publiczna. Podkreślić należy, że M1. jest spółką miejską, a więc jednostką organizacyjną utworzoną ze środków publicznych. Transparentność funkcjonowania tego rodzaju podmiotu silą rzeczy będzie zawsze większa niż ma to miejsce w przypadku przedsiębiorców prywatnych. Warto zwrócić uwagę, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 UoDIP za informację publiczną uznaje się m.in. informacje dotyczące polityki działania podmiotów publicznych (zamierzeń, planów, strategii). Nie ma więc podstaw do uznania, że skoro wnioskowany przez skarżącego plan organizacyjny nie ma charakteru wiążącego i dotyczy podmiotu konkurującego na rynku z innymi przedsiębiorcami, to nie stanowi on informacji publicznej.

Trzeba też zwrócić uwagę, że ustawodawca oczywiście dopuścił możliwość wykonywania przez gminy gospodarki komunalnej m.in. w formie spółek prawa handlowego. Intencją ustawodawcy nie było jednak umożliwienie tworzenia przez gminy finansowanej ze środków publicznych konkurencji dla przedsiębiorców prywatnych. Rolą spółki gminnej jest wykonywanie zadań gminy z zakresu użyteczności publicznej w obszarach, w których zadania te nie będą mogły być efektywniej wykonywane przez jednostki czy zakłady budżetowe, ewentualnie przez przedsiębiorców prywatnych w ramach wykonywania zamówienia publicznego. Aktywność spółki gminnej ukierunkowana powinna być więc na bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, nie zaś na konkurowanie z inicjatywą prywatną. Nie wyklucza to oczywiście możliwości uznania określonych informacji będących w posiadaniu spółki gminnej za tajemnicę przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 UoDIP, jednak tego rodzaju okoliczność musi zostać wykazana przez podmiot odmawiający udostępnienia informacji, zaś sama odmowa musi nastąpić w formie decyzji administracyjnej, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie nastąpiło.

W konsekwencji stwierdzić należy, że M. dopuścił się bezczynności. Okoliczności podane w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 27 X 2025 r. nie mogły stanowić usprawiedliwionej podstawy do zaniechania udostępnienia żądanej informacji.

Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W niniejszym przypadku Sąd zobowiązał do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, mając na uwadze ustawowy termin wynikający z art. 13 ust. 1 UoDIP.

Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA).

W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie M. nie wykazywało znamion złej woli czy celowego ograniczania prawa jednostki do informacji o sprawach publicznych, a stanowiło konsekwencję niewłaściwej oceny prawnej charakteru informacji zawnioskowanej przez skarżącego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.