Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do wydania w terminie do 14 dni aktu lub dokonania czynności z wniosku skarżącego I. K. z dnia 27 marca 2014 roku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. I. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony. Jednocześnie skarżący domagał się zobowiązania organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 27 marca 2014 r. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że wnioskiem z dnia 27 marca 2014 r. domagał się informacji publicznej w zakresie:

1/ odpowiedzi na skargę (wraz ze wszystkimi załącznikami) Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2014 r. wniesionej do WSA w Krakowie w sprawie dotyczącej Uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012 r. nr LXIII/918/12 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w Gminie Miejskiej Kraków i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

2/ odpowiedzi na skargę wraz ze wszystkimi załącznikami) Rady Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2014 r. wniesionej do WSA w Krakowie w sprawie dotyczącej Uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. nr LXIII/998/13 w sprawie określenia rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez Gminę Miejską Kraków w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Krakowa w piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r. stwierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Kwestie komu mogą być udostępniane akta postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisy te nie mogą zostać wyłączone przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, że domaga się udostępnienia dokumentów urzędowych będących w posiadaniu organu, a nie akt postępowania sądowoadministracyjnego. Żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż dotyczy spraw publicznych. Ponadto wskazał, że organ bez żadnego problemu udostępnia informacje (dokumenty) dotyczące różnych spraw toczących się przed sądami administracyjnymi, natomiast specjalnie nie chce udostępnić tych dotyczących kwestii gospodarowania odpadami komunalnymi. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ stwierdził, że żądane przez wnioskodawcę pisma procesowe złożone w postępowania sądowoadministracyjnym nie stanowią informacji publicznej. Zakres przedmiotowy ustawy o udostępnianiu informacji publicznej obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Czynnikiem decydującym o zobowiązaniu podmiotu władzy publicznej do udzielenia danej informacji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, czy informacja taka jest informacją publiczną. Prawo do informacji obejmuje zaś prawo dostęp do informacji publicznej, nie zaś prawo domagania się doręczenia samego egzemplarza dokumentu, w którym informacja publiczna może być zawarta. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dokument o charakterze ściśle procesowym nie mieści się w zakresie definicji dokumentu urzędowego, gdyż nie posiada samodzielnego bytu, a sporządzany jest wyłącznie w ramach toczącego się procesu. Nie jest więc dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Za taką informację mógłby zostać uznany jedynie fakt dokonania określonej czynności procesowej, jednak samo pismo procesowe nie jest dokumentem urzędowym. Poszczególne czynności procesowe jak np. złożenie odpowiedzi na skargę stanowią tylko niesamodzielne elementy postępowania sądowego. Oznacza to, że poszczególne akty prawne stanowią jedynie pewien etap procesu, a dopiero ich suma odzwierciedla istotę aktu prawnego złożonego. Bez względu na powyższe organ wskazał również, że art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa przewiduje dostęp do informacji. W tym przypadku takim szczególnym przepisem jest art. 12 a § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl wskazanego przepisu akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Wnioskodawca nie był natomiast stroną toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej; ustawa), który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Wobec tego w przedmiotowej sprawie Prezydenta Miasta K. należało uznać za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy. Stanowi ona, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (ust 1). Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium" (ust 2).

Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa i powinna być udostępniona na żądanie, chyba że zasady jej udostępniania (w tym ograniczenia) regulują inne ustawy. W tym przypadku organ winien odmówić udzielenia informacji publicznej w drodze decyzji, zgodnie z regułą określoną w art. 16 ust 1 ustawy.

Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że I. K. domagał się dokumentów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego, a dokładnie odpowiedzi na skargę złożoną przez Prezydenta Miasta K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W tym miejscu wypada zauważyć, że akta sprawy sądowej jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Tym samym żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów (vide uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13). Reguły tej nie można jednak przenosić na poszczególne dokumenty, które w tych aktach się znajdują a które jako zawierające informacje o sprawach publicznych z samej natury mają charakter informacji publicznej. Sam dokument natomiast a nie tylko zawarte w nim informacje, wbrew stanowisku organu, ma charakter informacji publicznej i po ewentualnej jego animizacji powinien być na żądanie udostępniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r. I OSK 894/13).

W niniejszej sprawie wnioskodawca dokładnie sprecyzował udostępnienia jakich dokumentów domagał się w trybie informacji publicznej. Nie domagał się przy tym wglądu do całości akt sprawy (co należałoby traktować jako żądanie informacji o zbiorze dokumentów) ale dokumentu sporządzonego na potrzeby postępowania sądowego i przez stronę tego podstępowania, która jest zarazem podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej a sam dokument dotyczy spraw publicznych. W ocenie Sądu żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną.

Wskazać jednakże należy, iż w niniejszym orzeczeniu Sąd stwierdza jedynie, że żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej i organ powinien zastosować rygory wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast to czy żądana informacja powinna zostać udostępniona, czy też powinna zostać wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu w tym postępowaniu. Dotyczy ono bowiem bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej lub podjęcia innej czynności czy wydania aktu, a nie odmowy dostępu do informacji publicznej. Wskazać też należy, iż jak podkreśla to to Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonej wyżej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13 "przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 73-74 K.p.a., art. 156 i 321 Kodeksu postępowania karnego, § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. - Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. Nr 38, poz. 249 ze zm.), art. 525 Kodeksu postępowania cywilnego, czy też art. 12a § 2 P.p.s.a. Artykuł 73 § 1 K.p.a. stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Organ administracji publicznej może odmówić umożliwienia stronie dostępu do akt lub ich części i na odmowę taką, wydaną w formie postanowienia, przysługuje stronie zażalenie. Z art. 12a § 2 P.p.s.a. wynika, że akta sprawy udostępnia się stronom postępowania i mają one prawo przeglądania akt i otrzymywania odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt. Należy uznać, że dotyczy to akt zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania".

Sąd w niniejszym postępowaniu nie przesądza zatem czy Prezydent Miasta K. powinien udzielić żądanej informacji (przekazać dokumenty które sam wytworzył na potrzeby postępowania sądowego) czy odmówić udzielenia tej informacji jako dotyczącej postępowania sądowego - a zatem dokumentu zawierającego informacje publiczną co do którego ograniczenia w ich dostępie zawierają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Prezydent Miasta K. odmówił stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie uznając, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Tym samym, żądanie skarżącego nie zostało zrealizowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zainteresowany nie uzyskał bowiem żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ pozostawał więc w bezczynności.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w oparciu o art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd wskazuje, że stwierdzona bezczynność Prezydenta Miasta K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również udzieloną skarżącemu odpowiedź przez organ, choć nieprawidłową, i datę złożenia skargi do Sądu, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezentowane przez organ stanowisko wskazuje na wadliwą interpretację przepisów mających w sprawie zastosowanie w kontekście jej stanu faktycznego, a nie na lekceważenie skarżącego czy też celowe wprowadzanie go w błąd.