Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi S. L. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu [...]; 2. stwierdza nieważność § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 i 2 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącego S. L. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W piśmie z [...] września 2008 r. S. L. wezwał na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm. - dalej w skrócie: ustawa o s.g.) Radę W. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą tej Rady z [...] lipca 2008 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Rada W. nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie.

W związku z powyższym, S. L. złożył skargę na powołaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił on naruszenie:

- art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.) poprzez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, iż stwierdzenie zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. może zostać podjęte w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo, że Rada W. przed uchwaleniem w dniu [...] lipca 2008 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] miała obowiązek podjęcia odrębnej, wcześniejszej uchwały stwierdzającej zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., co stanowi naruszenie zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez powołanie w uchwale z [...] lipca 2008 r. nr [...] uchwały Rady W. z [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., pomimo, że uchwała z [...] października 2006 r. nr [...] w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 434/07) w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże uchwały

została [...] kwietnia 2008 r. uzupełniona uchwałą Rady W. nr [...], która w uchwale w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie została powołana;

- art. 11 pkt 12 u.p.z.p. poprzez dokonanie zmian w treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego — uchwałą Rady W. z [...] kwietnia 2008 r. [...], uzupełniającą uchwałę Rady W. z [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. — po rozpatrzeniu uwag;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust, 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust, 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem dla terenu [...] w §40 pkt 2 ppkt 4, iż najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ma wynosić 6.500 m2 oraz w §40 pkt 2 ppkt 5, iż najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ma wynosić 90 metrów, pomimo, że żadna z nieruchomości objętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenem [...] nie ma takiej powierzchni ani szerokości frontu umożliwiającego zabudowę, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o symbolu [...], zwłaszcza, że Rada W. nie podjęła uchwały w przedmiocie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p, oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem dla terenu [...] w §41 pkt 2 ppkt 3, iż ciąg pieszy będzie miał szerokość minimum 3 metrów, natomiast z załączników (map) do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż ciągi piesze będą miały około 30 metrów, pomimo, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do projektowania tak szerokich ciągów i nadmiernego wkraczania w prawo własności aby zrealizować zmierzenia ustalone w planie;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art, 21 ust. 1 i 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ustalenie dla terenu [...] w §42 w pkt 1 i 2 przeznaczenia pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz poradni psychologiczno-pedagogicznej, co oznacza, że uchwalono zbyt szczegółowe

warunki zagospodarowania terenu oraz przede wszystkim, że przedmiotowy zapis godzi w prawo własności i znacząco zmniejsza walory ekonomiczne

nieruchomości.

W konsekwencji zgłoszonych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie

nieważności zaskarżonej uchwały w całości i o wstrzymanie jej wykonania.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził m.in., że skarżący jest właścicielem działek gruntu o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą w graniach przeznaczenia oznaczonego symbolami [...], [...] oraz [...]. Własność ta wywiedziona została z decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r. Nr [...] o zwrocie wskazanych działek, po której sprawa zwrotu była rozpatrywana ostatecznie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 24 listopada 2008 r. (sygn. akt I OSK 1645/07) uchylił niekorzystny dla skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 czerwca 2007 r. i decyzję organu odwoławczego, w wyniku czego - zdaniem skarżącego - decyzja Starosty [...] o zwrocie przedmiotowych działek gruntu stała się prawomocna. W skardze przedstawiona została również argumentacja, uzasadniająca zgłoszone zarzuty, z powołaniem się także na poglądy wyrażane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie wskazując, iż pogląd o konieczności podejmowania odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu gminy nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity. W wyroku z 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 1863/06) Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił stwierdzanie takiej zgodności zarówno odrębną uchwałą, jak i we wstępnej części uchwały dotyczącej uchwalenia planu miejscowego, co oznacza brak podstaw do kwestionowania takiego sposobu stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, zawartego w zaskarżonej uchwale. Na legalność zaskarżonej uchwały nie rzutuje również brak powołania zmiany uchwały dotyczącej studium, skoro nie wiąże się to z sankcją nieważności uchwały dotyczącej planu miejscowego, której treść przesądzają przede wszystkim zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut naruszenia art. 11 pkt 12 u.p.z.p., zdaniem Rady W. również nie jest zasadny, skoro przepis ten dotyczy procedury tworzenia studium, a nie projektu planu miejscowego.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa dotyczących ochrony własności Rada wskazała, iż właśnie ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności skutkujący częstokroć ograniczeniem tego prawa dla zabezpieczenia potrzeb interesu publicznego obligatoryjnie uwzględnianego w planowaniu przestrzennym z mocy art. 4 ust. 1 i art. 1 ust, 4 pkt 9 u.p.z.p. Wprowadzenie publicznych usług oświaty, realizacja szkoły podstawowej z terenami sportowymi, możliwość realizacji przedszkola i poradni psychologiczno-pedagogicznej stanowi ustalenie przeznaczenia terenu, poprzez rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, któremu służy plan miejscowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 kwietnia 2009 r.:

I, stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w części

dotyczącej działki nr ewid. [...] z obr. [...];

II. stwierdził nieważność § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1,2,6 zaskarżonej uchwały w

części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obr. [...];

III. oddalił skargę w pozostałej części

IV. stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I i II nie podlega

wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku

V. zasądził od Rady W. na rzecz skarżącego S. L.

kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale tylko w części zgłoszonych zarzutów.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego dotyczący naruszenia prawa poprzez brak uprzedniego stwierdzenia przez Radę W., odrębną uchwałą, zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., zawartym w uchwale z [...] października 2006 r. Sąd wskazał, że ocena zgodności planu miejscowego ze studium nastąpiła w samej uchwale dotyczącej tego planu.

Również zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie został przez Sąd uwzględniony, albowiem, jak wskazał WSA, przepis ten nie określa zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, a jedynie skutki naruszenia tych zasad. Podobnie zarzut naruszenia art. 11 pkt 12 u.p.z.p. - w ocenie Sądu pierwszej

instancji - nie jest trafny, bowiem przepis ten dotyczy trybu sporządzania studium, a nie planu miejscowego.

Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał także zarzut naruszenia prawa odnoszący się do ustaleń planu miejscowego oznaczonych symbolem [...] i kwestionowanej przez skarżącego treści § 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały wobec części działki gruntu skarżącego o nr ewid, [...], Sąd pierwszej instancji uznał, że wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., skoro służy to zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych na tym terenie z jednoczesnym rozwojem komunikacji o charakterze m.in. rekreacyjnym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził natomiast, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą wobec części działki skarżącego o nr ewid. [...], ustaleniem zawartym w § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały. Z powołanego § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały wynika bowiem, że dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustala się najmniejszą dopuszczalną powierzchnię działki budowlanej - 6500 m2 i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej - 90 m. Z treści skargi i z analizy załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały wynika, że działka gruntu skarżącego o nr ewid. [...] ujęta w obszar przeznaczenia oznaczonego symbolem [...] nie posiada powierzchni co najmniej 6500 m2, jak również jej frontowa szerokość nie wynosi co najmniej 90 m.

Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa, ustaleniem zaskarżonej uchwały o przeznaczeniu części działki stanowiącej własność skarżącego, położonej w obszarze oznaczonym symbolem [...]. W § 42 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że dla terenu oznaczonego symbolem [...] podstawowym przeznaczeniem terenu są tereny publicznych usług oświaty. Tymczasem, przedmiotowa działka położona jest w obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (przyjętego uchwałą Rady W. z [...] października 2006 r. Nr [...]) symbolem [...] jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (s. [...] studium). Naruszenie dotyczy tej części

określonego w zaskarżonej uchwale przeznaczenia, które wskazuje na publiczne usługi oświaty i jednocześnie precyzuje rodzaj obiektów możliwych do zrealizowania w ramach tego przeznaczenia. Naruszenie to dotyczy zatem § 42 ust, 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Samo skonkretyzowanie w zaskarżonej uchwale obiektów możliwych do zrealizowania w ramach publicznych usług oświaty było dopuszczalne, aczkolwiek tylko w tych obszarach, w których zachowana zostanie zgodność z ustaleniami Studium.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wadą dotknięty jest także przepis zaskarżonej uchwały zawarty w § 42 ust. 2 pkt 6, ponieważ wskazuje on na traktowanie części działki skarżącego o nr ewid. [...] jako części wchodzącej w skład całego obszaru oznaczonego symbolem [...], który to obszar jest traktowany jako jedna działka budowlana, co w rozumieniu definicji tego pojęcia określonej na potrzeby zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 17 uchwały oznacza możliwość zagospodarowania tej części działki skarżącego tylko w ramach zagospodarowania całego obszaru oznaczonego symbolem [...]. W ten sposób, ustalenie zawarte w § 42 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość samodzielnego zagospodarowania działki skarżącego o nr ewid. [...], tj. uniemożliwia jej traktowanie jako odrębnej nieruchomości. Takie ustalenie zaskarżonej uchwały narusza art. 1 ust, 2 pkt 7 w zw. z art, 6 ust. 1 i ust. 2 pkt u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. L., zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt III. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że granicą zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] jest interes prawny skarżącego wynikający z przysługiwania prawa własności do działek gruntu nr [...] i [...], a w związku z tym ocenie Sądu podlega wyłącznie zakres ustaleń ww. uchwały wobec przedmiotowych działek, pomimo, że skarżący, po wykazaniu interesu prawnego, jest wprost uprawniony do podnoszenia i kwestionowania zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego, których naruszenie powoduje nieważność uchwały rady gminy. Skarżący podniósł również naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego musi nastąpić przed uchwaleniem planu

miejscowego, co nie wyłącza dopuszczalności dokonywania oceny zgodności planu miejscowego ze studium w samej uchwale dotyczącej planu.

Następnie skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że nie zostały naruszone zasady i tryb sporządzania planu. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że samo podjęcie przez Radę W. uchwały stwierdzającej zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie występuje, spełnia wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzenia planu i skutkuje jedynie nieważnością zaskarżonej uchwały w części, pomimo, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które winno skutkować nieważnością uchwały w całości.

Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że mimo iż w planowaniu przestrzennym gmina winna uwzględniać prawo własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości, pomimo, że brak jest odpowiednich przepisów regulujących przedmiotowe kwestie, a w związku z tym ingerencja w prawo własności w ramach "władztwa planistycznego" winna zostać ograniczona do niezbędnego minimum. Tym samym ustalenia dla terenu [...] w § 41 pkt 2 ppkt 3, że ciąg pieszo-rowerowy będzie miał szerokość 30 metrów pozbawiony jest racjonalnych podstaw i nadmiernie wkracza w prawo własności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt III i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady W. nr [...] z [...] lipca 2008 r. w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt III i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła również Rada W., zaskarżając wyrok w zakresie pkt I i II "i w konsekwencji pkt IV i V" i

wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i o wydanie orzeczenia w trybie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.) lub "o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie" oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, nie wyjaśniwszy dostatecznie sprawy, że naruszone zostały art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt u.p.z.p. oraz że "nieuprawnione było władztwo planistyczne, skutkujące swobodnym zagospodarowaniem terenu przez skarżącego, jako właściciela działki o nr ewid. [...], a w konsekwencji orzeczenie nieważności wskazanego przepisu uchwały".

Pismem z 9 lipca 2009 r. odpowiedź na skargę kasacyjną skarżącego S. L. złożyła Rada Miasta, wnosząc o oddalenie skargi, na uzasadnienie podnosząc okoliczności, które wcześniej przytoczyła we własnej skardze kasacyjnej.

Z kolei pismem z 14 lipca 2009 r. odpowiedź na skargę kasacyjną Rady Miasta złożył skarżący S. L., wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej organu ze względu na brak jej podstawowych elementów konstrukcyjnych, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 listopada 2009 r, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów chroniących prawo własności, albowiem choć jak słusznie wskazała strona wnosząca skargę kasacyjną, prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jednakże nie jest ono prawem bezwzględnym i w określonych sytuacjach doznaje ograniczeń.

NSA nie podzielił także stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej S. L., że dokonanie oceny zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej, poprzedzającej uchwałę o planie,

skutkuje nieważnością planu. Sąd zgodził się, że redakcja art. 20 ust. 1 ww. ustawy wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale zaznaczył jednocześnie, iż wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, wówczas gdy rada gminy - tak jak w niniejszym przypadku - ową zgodność stwierdzi w uchwale, ustanawiającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis nie przewiduje wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 29 u.p.z.p. zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. Jeżeli zatem w sprawie rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji dokonano oceny zgodności aktów planistycznych, o których mowa, tyle że uczyniono to w uchwale plan ten ustanowiającej, a nie odrębną uchwałą, to brak było podstaw do stwierdzenia nieważności planu z tego powodu.

Natomiast za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej S. L. naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie NSA nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, iż żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu w całości nie znajduje podstaw w art. 101 ust. 1 u.s.g. Wniosku takiego nie można wyprowadzić z faktu, iż skargę, może wnieść jedynie ten kto wykaże, że jego interes prawny został naruszony. Sąd administracyjny przystępując do rozpoznawania sprawy jest zobowiązany ustalić czy interes indywidualny skarżącego został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. W pierwszym etapie postępowania na tej kwestii sąd koncentruje uwagę, ale czyni to po to aby ocenić czy ten, który kwestionuje ustalenia uchwały ma przymiot strony w szczególnym postępowaniu, toczonym przed sądem administracyjnym na podstawie art, 101 u.s.g. Jeżeli sąd dojdzie do przekonania, że tak, to wówczas jest zobowiązany do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem w jej całokształcie, oczywiście w zakresie w jakim jest to możliwe w przypadku aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego).

NSA stwierdził, iż sąd administracyjny, rozpoznając skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g., nie jest w stanie, w przypadku planu adresowanego do setek czy nawet tysięcy właścicieli nieruchomości, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Jeżeli tak to odróżnić trzeba te wszystkie wymogi planu, które

odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzania planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień rady gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje w odniesieniu do każdej nieruchomości z osobna, wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego) kierowanej do sądu administracyjnego. Jeżeli tak to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w sprawie, nie mógł poprzestać na kontroli legalności zaskarżonego planu wobec działek skarżącego, wychodząc z błędnego przekonania, że żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości nie znajduje podstaw w art. 101 ust. 1 u.s.g. Gdyby bowiem naruszenie prawa w odniesieniu do działek skarżącego miało charakter ogólny i dotyczyło większego obszaru czy też całego planu, wówczas Sąd nie tylko może, ale jest zobowiązany, wyeliminować taki plan (jego część) z obrotu prawnego.

Ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego planu w sposób wyżej wskazany, to w ocenie NSA winien ponownie ocenić jego legalność z uwzględnieniem powyższych zaleceń.

Za zasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny również zarzut skargi kasacyjnej Rady W. naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Jak bowiem wskazał NSA w uzasadnieniu, nie można zasadnie wywodzić, jak czyni się to w zaskarżonym wyroku, że brak możliwości zagospodarowania działki w sposób określony w planie dla danego obszaru w związku z ustanowieniem wskaźników dopuszczalności zagospodarowania działki (powierzchnia, szerokość frontu) a priori stanowi naruszenie przepisów u.p.z.p. NSA stwierdził, iż Sąd powinien dokonać w tej mierze oceny czy to niewątpliwie restrykcyjne ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności mieści się nie tylko w granicach obowiązującego prawa, ale także w zakresie władztwa planistycznego gminy i od tej oceny uzależnić dopuszczalność ww. ograniczeń, tak jak to zresztą uczynił w przypadku przeznaczenia części działki pod ciągi pieszo-rowerowe zasadnie dochodząc do przekonania, iż Rada W. działała w ramach uprawnień planistycznych i uprawnień tych nie nadużyła, kierując się interesem publicznym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.), skargę na uchwałę rady gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, jaką niewątpliwie jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Naruszenie interesu prawnego skarżącego jest warunkiem rozpoznania sprawy (oceny zgodności planu z prawem), przy czym podkreślenia wymaga fakt, że chodzi o naruszenie interesu prawem chronionego, a nie każdego interesu faktycznego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może dokonać oceny zgodności uchwały rady gminy z prawem dopiero wówczas, gdy stwierdzi, że interes skarżącego, znajdujący ochronę w konkretnej normie prawnej, został naruszony. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego jest pierwszym etapem postępowania, dokonywanym w celu ustalenia, czy skarżący w ogóle posiada przymiot strony w szczególnym postępowaniu, toczonym przed sądem administracyjnym na podstawie art. 101 u.s.g.

Stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny był związany poglądem NSA, że jeżeli interes prawny skarżącego został naruszony, może on wnieść o uchylenie uchwały w całości, a nie tylko w części, dotyczącej obszaru, na którym położone są jego działki. Skarżący nie ma obowiązku wykazania, w jaki sposób interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone postanowieniami uchwały, dotyczącymi terenów, ma których nie znajdują się żadne nieruchomości, będące jego własnością (vide: uzasadnienie wyroku NSA w sprawie II OSK 1275/09).

NSA uznał również, że wymogi, odnoszące się do ogółu adresatów, jak np. tryb sporządzania planu, podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Takiej kontroli Sąd dokonał i uznał, że tryb sporządzania planu został dochowany, choć początkowo budziło to

wątpliwości skarżącego oraz sądu I instancji. Dopuszczalne jest bowiem dokonanie oceny zgodności planu ze studium w uchwale, podejmującej plan, a nie w uchwale odrębnej, poprzedzającej tę uchwałę. Jakkolwiek z redakcji przepisu art. 20 u.1 u.p.z.p. wynika celowość podjęcia odrębnej uchwały gminy, poprzedzającej uchwałę podejmującą plan, jednak wymogu tego nie można traktować w kategorii bezwzględnego wymogu, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności planu.

Kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień rady gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów, doktrynalnie zwana władztwem planistycznym, następuje w odniesieniu do każdej nieruchomości z osobna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w sprawie, zdaniem NSA, nie mógł poprzestać na kontroli legalności zaskarżonego planu wobec działek skarżącego, Gdyby bowiem naruszenie prawa w odniesieniu do działek skarżącego miało charakter ogólny i dotyczyło większego obszaru czy też całego planu, to Sąd nie tylko może, ale jest zobowiązany wyeliminować taki plan (Je90 część) z obrotu prawnego. Jak zasadnie uznał NSA w sprawie II OSK 1275/09, sąd administracyjny po stwierdzeniu, że interes skarżącego został naruszony sprzecznie z obowiązującym prawem zdecyduje, czy stwierdzi nieważność takiej uchwały w całości, czy też w części.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA dokonał kontroli legalności zaskarżonego planu nie tylko wobec działek skarżącego. W wyniku tej kontroli uznał, że w sprawie niniejszej stwierdzenie nieważności planu może dotyczyć tylko działek skarżącego. Naruszenie prawa w odniesieniu do dziatek skarżącego nie ma charakteru ogólnego, nie dotyczy większego obszaru ani całego planu.

Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie, wyeliminowanie planu w całości lub w części, obejmującej teren większy, niż tylko działki skarżącego, powinno mieć charakter wyjątkowy i następować tylko w razie stwierdzenia szczególnie rażących wad prawnych lub faktycznych planu, o charakterze ogólnym, a więc wpływającym na wszystkie nieruchomości objęte planem, albo położone w danym obrębie,

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Przeznaczenie gruntów pod usługi oświaty może być korzystne dla ich właścicieli, którzy chcieliby takie usługi świadczyć sami albo sprzedać swoje grunty podmiotom, planującym prowadzenie takich usług. Rada Miasta, przeznaczając nieruchomość na taki cel w miejscowym

planie zagospodarowania przestrzennego, nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Należy mieć na względzie, że przedmiotowa działka gruntu położona jest w obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. W. (przyjętym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...]) symbolem [...], który to symbole oznacza teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (strona [...] powołanego studium). Jednakże w rozdziale [...] pkt [...] powołanego studium (strona [...]) stwierdzono, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego i ich rozmieszczenie wskazano na rysunku studium nr [...]. Z porównania mapy planu miejscowego ze wskazanym rysunkiem [...] wynika, iż obszar działki gruntu skarżącego o nr ew. [...] nie jest objęty ustaleniem pozwalającym na lokowanie celów publicznych w zakresie infrastruktury społecznej. Oznacza to, iż w tym zakresie, ustalenie zaskarżonej uchwały nie jest zgodne z ustaleniem rozmieszczenia celów publicznych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., Należy jednak pamiętać, że część tekstowa studium zgodna jest z ustaleniami planu miejscowego. Ponadto trzeba wziąć pod uwagę, że w sprawie IV SA/Wa 2074/09 uprawomocnił się wyrok, stwierdzający nieważność planu w tej części, dotyczący działki sąsiedniej, a skarżący w sprawie niniejszej również nie zgadza się z przeznaczeniem swojego terenu pod usługi oświaty. Dlatego Sąd uznał, że musi wziąć pod uwagę ocenę prawną tych zapisów planu, dokonaną przez NSA w sprawie IV SA/Wa 2074/09 i w tej sytuacji stwierdzić nieważność uchwały w jej § 42, ale tylko w części, dotyczącej działki skarżącego. Brak jest natomiast podstaw do stwierdzania nieważności planu w omawianym zakresie w stosunku do całego obrębu.

Te same względy zdecydowały o ograniczeniu stwierdzenia nieważności planu w pozostałym zakresie, tj. w zakresie § 40 pkt 4 i 5, zgodnie z którymi najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ma wynosić 6500 m2, a najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej- 90 m. Istotnie, interes prawny skarżącego (zarówno w sprawie niniejszej, jak i w sprawie IV SA/Wa 2074/09) naruszony został tymi ustaleniami. Brak jest jednak podstaw do

stwierdzenia, że ustalenia § 40 pkt 4 i 5 planu naruszają interes prawny innych właścicieli działek na przedmiotowym terenie. Skarżący, żądając stwierdzenia nieważności uchwały w całości, nie wykazał istnienia naruszeń tego rodzaju, które mogłyby stanowisko takie uzasadniać. Sąd z urzędu również nie stwierdził wad, mogących spowodować stwierdzenie nieważności planu w całości, czy też w odniesieniu do wszystkich dziatek z obrębu.

Skoro działka skarżącego nie spełnia wymogów z pkt 4 i 5 § 40, to istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w stosunku do tej działki. Naruszenie to nie ma jednak charakteru ogólnego i brak podstaw do rozciągnięcia tej nieważności na inne działki, leżące w tym samym obrębie. Nie jest wykluczone, że obecnie wszystkie pozostałe działki z tego obszaru stanowią własność jednej osoby, dla której przedmiotowy zapis planu jest korzystny. Zgodnie z wytycznymi, zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA sąd dokonał oceny, czy ograniczenie wykonywania prawa własności, zawarte w § 40 pkt 4 i 5 planu, mieści się w granicach obowiązującego prawa oraz władztwa pianistycznego gminy. Sąd stwierdził, że Rada Gminy nie nadużyła tych uprawnień, w stosunku do dziatek innych, niż należące do skarżącego (w sprawie niniejszej oraz w sprawie IV SA/Wa 2074/09).

Skarżący zarzuca, że nie jest korzystne dla niego, zawarte w § 41 uchwały ustalenie 30- metrowej szerokości ciągów pieszo- rowerowych. Zdaniem WSA, poprzednio orzekającego w sprawie oraz zdaniem NSA, wyrażonym w sprawie II OSK 1275/09, istnieje konieczność znalezienia równowagi pomiędzy prawem własności a ochroną środowiska i zachowaniem równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, określonych w art.1 u.1 i 2 pkt 3 UPZP. Prawo własności nie jest bowiem prawem bezwzględnym i może doznawać określonych ograniczeń. Ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Gmina, dysponując uprawnieniami do ustalania przeznaczenia terenów, doktrynalnie zwanymi "władztwem planistycznym", ma prawo do podejmowania w tej

mierze własnych rozstrzygnięć, choć musi to czynić w zgodzie z obowiązującym prawem, nie nadużywając przyznanego jej władztwa. W przedmiotowym zakresie gmina, zawierając w § 41 uchwały ustalenie trzydziestometrowej szerokości ciągów pieszo- rowerowych, działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.