Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta P. i oraz M. B. o ponownie rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie P., ark. [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m2., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1993 r. działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art.. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę P. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej P., ark. [...] jako działku nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanych w księdze wieczystej Kw Nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej – w części dotyczącej działki nr [...], położonej w P. przy ul. [...], wystąpił Wojewoda [...], wyjaśniając, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] (obecnie działka nr [...]).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych dotyczy tylko mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom.

Podstawą do uznania, że Skarb Państwa była właścicielem nieruchomości stanowiącej przedmiot komunalizacji w niniejszej sprawie była decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1960 r.,

nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości.

Jednakże jak wynika z akt sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ostateczną decyzją z [...] lipca 2003 r. Nr [...] stwierdził, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1960 r. w jej pkt 1 została wydana z naruszeniem prawa, w części dotyczącej lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] i związanego z tym lokalem udziału w nieruchomości wspólnej, natomiast w pozostałej części rozstrzygnięcia określonego w pkt 1 tej decyzji, stwierdził jej nieważność.

Organ nadzoru podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego. Następuje przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono.

W konsekwencji powyższego organ nadzoru uznał, że w części, co do której Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzekł o nieważności decyzji wywłaszczeniowej, Skarb Państwa nie legitymował się tytułem własności do przedmiotowej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Oznacza to, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. – w części orzekającej o komunalizacji zabudowanej działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., który dotyczy wyłącznie mienia ogólnonarodowego (państwowego), co uzasadnia stwierdzenie nieważności tej decyzji w odpowiedniej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Jednocześnie organ nadzoru zaznaczył, że lokal nr [...] znajdujący się w budynku na skomunalizowanej nieruchomości, co do którego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa, został przez Skarb Państwa sprzedany przed datą komunalizacji mienia z mocy prawa – aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1990 r. Rep. A [...]. Lokal ten nie został objęty decyzją komunalizacyjną, co wyraźnie wynika z karty inwentaryzacyjnej, stanowiącej integralną część decyzji, a zatem ww. lokal nie jest też przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Organ nadzoru nie zgodził się też ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie M. B. z 16 listopada 2006 r., że brak jest podstaw do orzeczenia o nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1993 r., gdyż w chwili jej wydania decyzja ta była pozbawiona wad, a właścicielem nieruchomości wpisanym do księgi wieczystej był Skarb Państwa, w związku z czym własność nieruchomości przeszła z mocy prawa na rzecz Miasta P., a decyzja miała oparcie w przepisie art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma tę szczególną cechę, że wadliwą decyzję eliminuje z obrotu prawnego od chwili jej wydania. Przywraca więc stan poprzedni, jakby do wydania wadliwej decyzji w ogóle nie doszło. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest to, ze Skarb Państwa nie nabył własności wywłaszczonej nieruchomości, chociaż za właściciela był uważany .

W związku z powyższym, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. – tj. datą komunalizacji mienia w mocy prawa, Skarb Państwa nie był właścicielem wywłaszczonej nieruchomości – gdyż skutek wywłaszczenia został zniesiony z data wsteczną – to nieruchomość ta nie podlegała komunalizacji, gdyż nie stanowiła mienia państwowego, chociaż za takie była uważana.

Organ nadzoru wskazał. że komunalizacja nieruchomości, co do której Skarb Państwa nie legitymował się tytułem własności niewątpliwie stanowi rażące naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Z wnioskami o ponownie rozpatrzenie sprawy wystąpili Prezydent Miasta P. oraz M. B.

We wniosku Prezydenta Miasta P. podniesiono, że pomimo iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] kwietnia 1960 r. została wydana w naruszeniem prawa, w części dotyczącej lokalu nr [...] i związanego z tym lokalem udziału w nieruchomości wspólnej, natomiast w pozostałej części stwierdził jej nieważność, to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie stwierdził, nieważność całej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] maja 1993 r. Zdaniem Prezydenta Miasta P. udział w nieruchomości wspólnej w wysokości [...] części jest nierozerwalnie związany z prawem własności lokalu nr [...], zbytym przez Skarb Państwa aktem notarialnym z [...] lutego 1990 r. Zatem skutki prawne decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. o stwierdzeniu nabycia przez Miasto P. własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] odnoszą się do sprzedanego w 1990 r. przez Skarb Państwa lokalu nr [...]. W świetle powyższego – zdaniem wnioskodawcy – decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. jest błędna, gdyż nie uwzględniono w niej, że w związku ze sprzedażą lokalu nr [...] z udziałem w nieruchomości wspólnej wynoszącym [...] części powstały nieodwracalne skutki prawne i w tej części nie można kwestionować prawa własności Miasta P.

Prezydent Miasta P. wystąpił o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. oraz stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] w części dotyczącej lokalu nr [...] wydana została z naruszeniem prawa.

M. B. wniósł natomiast o stwierdzenie nieważności decyzji i umorzenie postępowania. Zdaniem strony brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], gdyż w chwili wydania tej decyzji była ona pozbawiona wad. Właścicielem wpisanym do księgi wieczystej był bowiem Skarb Państwa, w związku z czym własność nieruchomości przeszła z mocy prawa na Miasto P., a sama decyzja miała oparcie w przepisach ustawy komunalizacyjnej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że za całkowicie chybiony uznać należy pogląd Prezydenta Miasta P., że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 1993 r. w części dotyczącej lokalu nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Organ nadzoru podkreślił, że w przypadku gdy decyzja administracyjna jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to stosownie do art. 156 § 2 kpa w związku z art. 158 § 2 Kpa organ ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa tylko w przypadku, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Nie można bowiem uznać, aby sprzedaż lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], stanowiła nieodwracalny skutek prawny decyzji komunalizacyjnej, skoro zdarzenie to miało miejsce przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej, a także przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Zdaniem organu nadzoru za całkowicie pozbawione podstaw prawnych należy uznać żądanie Prezydenta Miasta P. stwierdzenia przez organ orzekający, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. nr [...], w części dotyczącej lokalu nr [...] wydana została z naruszeniem prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, z lokal ten nie został objęty decyzją komunalizacyjną. Organ nadzoru zauważył, że skoro w dniu 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był już właścicielem przedmiotowego lokalu i związanego z nim udziału w nieruchomości wspólnej, to własność tego lokalu nie mogła w drodze komunalizacji zostać przeniesiona na Miasto P.

W kontekście powyższego za całkowicie chybione należy zdaniem organu uznać stwierdzenie zawarte we wniosku Prezydenta Miasta P., że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. jest błędna gdyż nie uwzględniono w niej, że w związku ze sprzedażą lokalu nr [...] z udziałem w nieruchomości wspólnej wynoszącym [...] części powstały nieodwracalne skutki prawne i w tej części nie można kwestionować prawa własności Miasta P.

Odnosząc się z kolei do wniosku M. B. organ nadzoru wskazał, że nie zawiera on żadnych nowych argumentów poza tymi, które strona zgłaszała już w toku wcześniejszego postępowania, a do których organ odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto P. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, ze organ nadzoru nie wziął pod uwagę, że udział w nieruchomości wspólnej, w wysokości [...] części, jest nierozerwalnie związany z prawem własności lokalu nr [...], zbytym przez Skarb Państwa 19 lutego 1990 r. Zatem skutki prawne przedmiotowej decyzji Wojewody [...] o stwierdzeniu nabycia przez Miasto P. własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] się również do sprzedanego w 1990 r. lokalu nr [...]. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest błędna, gdyż nie uwzględnia, że w związku ze sprzedażą lokalu nr [...] wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej wynoszącym [...] części powstały nieodwracalne skutki prawne i w tej części nie można kwestionować własności Miasta P. W takim przypadku organ winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r. będąca przedmiotem postępowania, wydana została z naruszeniem prawa w części dotyczącej lokalu nr [...] i związanego z nim udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu. W ocenie skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że lokal ten nie został (choćby pośrednio) objęty decyzją komunalizacyjną. W dniu 27 maja 1990 r. Skarb Państwa w istocie nie był już właścicielem przedmiotowego lokalu ale był nadal właścicielem gruntu pod budynkiem w którym znajduje się rzeczony lokal, a który to grunt, w części wynoszącej [...], oddany został w użytkowanie wieczyste na rzecz każdoczesnego właściciela lokalu nr [...]. Skarżący zarzucił, że decyzja komunalizacyjna nie odnosi się do pozostałego udziału, tj. [...] w prawie własności gruntu, lecz do całej nieruchomości co wynika z jej treści.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ,,ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści.

Błąd organu nadzoru polega na nie odróżnieniu, że dwa rozstrzygnięcia zawarte w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2003 r., nr [...], wywołują odmienne skutki prawne.

Wymaga podkreślenia, że skutki prawne ex tunc dotyczą jedynie rozstrzygnięcia co do stwierdzenia nieważność decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] kwietnia 1960 r. Natomiast skutków takich nie wywołuje rozstrzygnięcie dotyczące wydania tej decyzji z naruszeniem prawa.

Tak więc to rozstrzygnięcie w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2003 r., które odnosi się do wydania decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] i związanego z tym udziałem w nieruchomości wspólnej, oznacza, że pomimo wadliwości tej części decyzji, nadal pozostaje ona w obrocie prawnym (dlatego, że nie została z niego wyeliminowana). Zatem w tej części powyższa decyzja wywłaszczeniowa zachowała moc wiążącą.

Wobec tego decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2003 r., miała takie konsekwencje, że Skarb Państwa nie legitymował się tytułem własności co do [...] ułamkowych części wywłaszczonej wcześniej nieruchomości. Natomiast co do [...] ułamkowych części nieruchomości, na których ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz właścicieli lokalu nr [...], prawo własności Skarbu Państwa nie zostało wzruszone.

Taka sytuacja prawna istniała w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Tak więc w dniu 27 maja 1990 r. udział [...] części własności Skarbu Państwa w nieruchomości stał się z mocy prawa własnością Gminy (Miasta) P. Oznacza to, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] maja 1993 r., w odniesieniu do udziału [...] części nieruchomości, nie naruszała art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a więc w odniesieniu do [...] udziału gminy (Miasta) P. w nieruchomości wspólnej, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zatem, skoro postępowanie nadzorcze prowadzone przed Ministrem Spraw Wewnętrznym i Administracji miało na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej w związku z wydaną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, to z przyczyn wyżej wskazanych, mogło zakończyć się stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej do [...] części nieruchomości. Tylko bowiem do tej części odnoszą się skutki prawne ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (por. ostatnie zdanie rozstrzygnięcia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2003 r.).

Z tej przyczyny nie można podzielić stanowiska organu nadzoru, że w dniu 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem [...] części nieruchomości, ani stanowiska skarżącego, iż w związku ze sprzedażą lokalu mieszkalnego nr [...] z udziałem w nieruchomości wspólnej wynoszącym [...] części, powstały nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie nie chodzi o nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, lecz tylko o ustalenie, które rozstrzygniecie w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wywołuje skutek ex tunc i determinuje legalność decyzji komunalizacyjnej, a które takich skutków nie wywołuje. Uszło uwadze organu nadzoru, że decyzja wywłaszczeniowa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] kwietnia 1960 r., nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w całości, a tylko w części - z wyjątkiem części [...] wyżej określonej nieruchomości. Zatem w tej części decyzja pozostała w obrocie prawnym, pomimo jej wadliwości, zachowała ona moc wiążącą, a w konsekwencji wywołała dalsze skutki prawne.

Należy stwierdzić, że zarówno organ nadzoru, jak i skarżący bez potrzeby dla niniejszej sprawy prowadzą rozważania i wyprowadzają konsekwencje prawne w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych związanych z nabyciem lokalu nr 9. Jest oczywiste, że lokal ten stanowiący własność osób fizycznych nie podlegał komunalizacji. Został nabyty przed 27 maja 1990 r. i jego sprzedaż nie stanowiła nieodwracalnego skutku prawnego decyzji komunalizacyjnej, wbrew temu co twierdzi skarżące Miasto P.

Mając na względzie wszystkie wyżej podniesione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwie ustalają zakres rozstrzygnięcia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2003 r. Skutkowało to stwierdzenie nieważności w całości decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1993 r., pomimo że do udziału [...] decyzja ta nie była dotknięta wadą nieważności, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyżej cytowanej.

Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm..), orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru przeprowadzi postępowanie o stwierdzenie nieważności tylko w zakresie wskazanym w niniejszym uzasadnieniu.