Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 404/16 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymała ona w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł. z dnia [...] lipca 2015 r. nakładającą karę pieniężną za naruszenie przepisów transportu drogowego oraz poprzedzającą ją decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł. z dnia [...] lipca 2015 r. w części w jakiej nakłada karę pieniężną za naruszenie przepisów transportu drogowego; w pozostałej części skargę oddalił oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu 16 kwietnia 2015 r. w miejscowości G., przy ul. W., koło D. został zatrzymany do kontroli autobus, którym w imieniu i na rzecz skarżącego kierował J. W.. Kontrola odbyła się przy udziale nieumundurowanego Inspektora Transportu Drogowego, który wsiadł do niego o godz. 14:06 na przystanku mieszczącym się przy ul. D. - FMG P. w P. T.. W momencie wejścia inspektora do kontrolowanego pojazdu za przednią szybą znajdowała się tablica kierunkowa informująca, że przewóz będzie realizowany do G. przez R. i N.. Inspektor uiścił opłatę za przejazd z P. T. do G. w wysokości 3 złotych, a kierowca nie wydał mu potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu.

W toku wszczętego postępowania Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o stwierdzonym naruszeniu polegającym na wykonywaniu przewozu regularnego osób na linii P. T. – G. z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. W rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia jako pierwszy uwzględniony był przystanek w P. T. – dworzec autobusowy i kolejowy - ul. R. [...]. Natomiast kontrolowany kierowca rozpoczął przewóz o godz. 14:06 z przystanku FMG P.- ul D.. W piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta w P. T. poinformował organ, że na dzień 16 kwietnia 2015r. przedsiębiorca A. P. posiadał zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na liniach: G1 P. T. Dworzec Autobusowy i Kolejowy/R. – R. – G. W. (zezwolenie nr [...]); R 2 P. T. – M. – G. (zezwolenie nr [...]); R 13 P. T. – G. – G. (zezwolenie nr [...]). Zgodnie z udzielonymi zezwoleniami na obsługę linii komunikacyjnych P. T. – G. (przez N., M. lub G.) przewoźnik nie miał możliwości korzystania z przystanków D. FMG "P." w P. T.. Przedsiębiorca posiadał również zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej Dworzec Autobusowy i Kolejowy/R. – D./P. – D. FMG "P." (zezwolenie nr [...]).

Ustalenia te stały się podstawą decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł. z dnia [...] lipca 2015 r., którą organ umorzył postępowanie w zakresie wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków oraz nałożył na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisów transportu drogowego w wysokości 10.000 złotych – 2.000 zł za niewydanie pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu i 8.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia.

Objęta skargą decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ odwoławczy wskazał, że na podstawie okazanych przez kierowcę dokumentów ustalono, iż kontrolowany przewóz osób odbywał się przy połączeniu dwóch różnych zezwoleń. Przejazd z przystanku przy ul. D. - FMG P. do przystanku przy ul. G. – R. w P. T. przewoźnik realizował na podstawie wypisu nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym osób w ramach linii regularnej specjalnej: Dworzec Autobusowy i Kolejowy/R. – D. FMG "P." wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Dalszą część przewozu przewoźnik wykonał na podstawie okazanego do kontroli zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej G 1 P. T. Dworzec Autobusowy i Kolejowy/R. – R. – G. W..

Organ wskazując na definicję przewozów regularnych specjalnych wskazał, że z przejazdu na tego typu linii skorzystał prowadzący kontrolę funkcjonariusz, który nie był pasażerem należącym do grupy osób uprawnionych do skorzystania z takiego przejazdu. Oznaczało to, że wykonywany przez stronę przewóz regularny specjalny nie spełniał warunków przewidzianych dla tego rodzaju przewozu i jako taki nie mógł zostać zakwalifikowany. Skoro inspektor jako zwykły pasażer skorzystał z przewozu w ramach linii regularnej specjalnej która była skierowana do pracowników, to nie mógł być to przewóz regularny specjalny, tylko zwykły regularny, który jest publicznie dostępny dla wszystkich, a na taką trasę strona nie legitymowała się odpowiednim zezwoleniem.

Organ wskazał również, że obowiązkiem przewoźnika wykonującego przewóz drogowy osób jest m.in. przekazanie pasażerowi potwierdzenia uiszczenia przez niego opłaty za przejazd (biletu), który stanowi dowód zawarcia umowy przewozu przez strony. W sprawie pasażer (nieumundurowany inspektor) nie otrzymał takiego potwierdzenia, ani w chwili zakupu biletu, ani w trakcie kontroli.

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie (tekst jedn. Dz. U z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.), stwierdzając, że skarżący nie przedłożył w toku postępowania żadnych dowodów na zaistnienie okoliczności z tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną przez A. P. skargę za częściowo zasadną.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy i poczynione na jego podstawie ustalenia Sąd uznał, że organy transportu drogowego nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję w części w jakiej nakładały na skarżącego karę pieniężną. W pozostałej części Sąd oddalił skargę uznając, że rozstrzygnięcia organów umarzające postępowanie w zakresie zarzutu wykonywania przez skarżącego przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu określonym pod poz. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym było prawidłowe i korzystne dla skarżącego, a ocena stanu faktycznego w tej części była prawidłowa.

Za bezsporne Sąd I instancji uznał, że skarżący posiadał zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na liniach: G1 P. T. Dworzec Autobusowy i Kolejowy/R. –R.- G. W., R2 P. T. – M. – G. oraz R13 P. T. – G. – G.. Posiadał również zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii Dworzec Autobusowy i Kolejowy/R. – D./P. – D. FMG "P." (k. 98 i nast. akt adm.), które okazano w trakcie kontroli. W rozkładach jazdy, które są załącznikami do zezwoleń, wskazana jest trasa przejazdu autobusu, przystanki z godzinami odjazdu i czasy przejazdu. Z załącznika do zezwolenia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wynika, że czas przejazdu autobusu na tej trasie wynosił 10 min., autobus z przystanku przy ul. D. przy FMG P. odjeżdżał o godz., 6:08 i 14:10, a na Dworcu Kolejowym i Autobusowym (przystanek końcowy) był o godz. 6:18 i 14:20. Z załącznika do zezwolenia na przewóz regularny na trasie G 1 wynika, że o godz. 14:23 autobus z przystanku na Dworcu Kolejowym i Autobusowym rozpoczynał realizację przewozu na linii regularnej zwykłej z P. T. do G..

W ocenie Sądu organy nie rozważyły w sposób wystarczająco wnikliwy okoliczności, że przewóz objęty kontrolą, która rozpoczęła się o godz. 14:06, kiedy kontroler wsiadł do autobusu na przystanku przy FMG P., odbywał w czasie i na trasie określonej w rozkładzie jazdy dla przewozu regularnego specjalnego - odjazd z przystanku 14:10. Za nieuprawniony Sąd uznał argument o zatrzymywaniu się przez autobus na przystanku przy ul. D. – P., mający świadczyć o tym, że był to przewóz regularny zwykły, gdyż ten przystanek był wymieniony w rozkładzie jazdy dla przewozu regularnego specjalnego i autobus realizujący taki przewóz miał prawo i obowiązek na nim się zatrzymać. Zdaniem Sądu znaczącą dla rozstrzygnięcia kwestią, która nie została wyjaśniony przez organy w sposób dostateczny, był krąg osób dla których przewóz regularny specjalny się odbywał. Z treści udzielonego skarżącemu zezwolenia Nr [...] okoliczność ta nie wynika. Określało ono jedynie trasę przejazdu i przystanki. Jak zaś twierdził skarżący, uprawnionymi do przewozu na linii regularnej specjalnej byli wszyscy pracownicy znajdujących się na trasie przejazdu zakładów pracy, a w takiej sytuacji pozostawało kwestią otwartą ustalenie, w jaki sposób kierowca miałby sprawdzać uprawnienia tych osób do korzystania z przewozu. W tym zakresie Sąd zauważył, biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, że uznanie, iż inspektor był osobą nieuprawnioną do skorzystania z przewozu (Inspekcja Transportu Drogowego mieści się przy ul. Sz.), a wszystkie osoby wsiadające do autobusu na trasie od FMG P. do Dworca powinny podlegać jakiejś weryfikacji, aby można było uznać przewóz za przewóz regularny specjalny, było nieuzasadnione i przedwczesne.

Sąd zauważył też, że kontroler wsiadając do pojazdu o godz. 14.06 na przystanku D. FMG P., uiścił opłatę za przejazd w wysokości 3 zł., a takiej wysokości opłata ustalona była za na przewóz regularny specjalny. Okoliczność ta wynikała z protokołu kontroli i zeznań kontrolera przesłuchanego w charakterze świadka, który podał, że przekazał kierowcy 6 zł a otrzymał 3 zł reszty. Ta okoliczność przemawiałaby za uznaniem, że autobus kierowany przez J. W. wykonywał przewóz regularny specjalny w transporcie drogowym, na który skarżący posiadał zezwolenie. Ponadto z wyjaśnień skarżącego na rozprawie wynika, że na linię specjalną nie ma biletów miesięcznych, są tylko bilety sprzedawane przez kierowcę. Cenę biletu za przewóz regularny specjalny potwierdza dokumentacja zdjęciowa przedstawiona przez stronę w toku postępowania administracyjnego.

W zakresie niewydania pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu, z wyłączeniem taksówki Sąd uznał, że okoliczności jego popełnienia nie budziła istotnych wątpliwości, a skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił dowodów mogących skutecznie podważyć jego zasadność. W szczególności za dowód wydania kontrolerowi biletu za przejazd nie można było uznać biletu (paragonu fiskalnego) wydrukowanego o godz. 14:00, skoro kontroler wsiadł do autobusu dopiero o godz. 14:06.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zakresie uchylenia decyzji I i II instancji w części w jakiej nakładają na stronę karę pieniężną za naruszenie przepisów transportu drogowego. W pozostałej części o oddaleniu skargi Sąd podał art. 151 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w zakresie kosztów.

Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części, tj. w zakresie pkt 1 i 3 orzeczenia, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1274 ze zm., dalej zwany k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia, oraz nie uwzględnił przesłanek wskazujących na odmienny niż przyjęty przez organ charakter wykonywanych przez stronę przewozów, podczas gdy wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ wyjaśnione i uwzględnione, przy czym subsumcja tak ustalonego stanu faktycznego pod znajdujące zastosowanie normy prawa materialnego dokonana w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów i z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania, musiała doprowadzić organ do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej zakwalifikowanie świadczonych przez skarżącego usług jako wykonywanie przewozu regularnego (zwykłego) bez wymaganego zezwolenia wobec braku spełnienia przez stronę wymogów stawianych dla przewozów regularnych specjalnych, tj. przewozów określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób zgodnie z art. 4 pkt 9 u.t.d., (na które strona posiadała wymagane zezwolenie), wobec oczywistej okoliczności skorzystania z rzeczonego przewozu przez nieumundurowanego inspektora - jako zwykłego pasażera, na trasie od przystanku oznaczonego, jako FMG "P." w P. T. do G., który to inspektor nie był oczywiście pasażerem należącym do grupy osób uprawnionych o skorzystania z ww. Przejazdu, tj. pracowników - nie został on w żaden sposób zweryfikowany i tym samym przewóz bezspornie nie spełniał warunków dla przewozu regularnego specjalnego, zatem organ zasadnie uznał rzeczony przewóz (na ww. odcinku), jako regularny (zwykły) i wobec baku zezwolenia na tego rodzaju przewóz organowi nie pozostało nic innego, jak tylko stwierdzić, iż strona wykonywała go bez wymaganego zezwolenia, (gdyż uprawnienie posiadała jedynie na przewóz regularny specjalny, którego nie wykonywała), wobec zainstalowania na szybie czołowej tablicy kierunkowej informującej o trasie przejazdu: G. przez R. i N. (bez wskazania na przewóz określonej grupy pasażerów) - tablicy dla linii regularnej zwykłej i tym samym przewóz dostępny był dla nieograniczonego kręgu pasażerów, jaka to tablica zgodnie z zeznaniami kontrolera umieszczona była przez cały okres wykonywania zadania przewozowego na szybie pojazdu, przy czym dla ustalenia charakteru rzeczonego przewozu bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż przewożony inspektor dokonał opłaty w kwocie 3 złote (której dowodu uiszczenia bezspornie od kierowcy nie otrzymał - lp. 2.7 załącznika nr 3 do u:t.d.), ponadto jak ustalił organ zgodnie z udzielonymi stronie zezwoleniami na obsługę linii komunikacyjnych P. T. – G. strona nie miała możliwości korzystania z przystanku D. FMG "P." w P. T. (Vide: karta 98 akt sprawy - pismo z dnia 21.04.2015 r. Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta w P. T..), wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 7, pkt 9 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, zwanej dalej także u.t.d.), polegające na ich błędnej wykładni wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wobec oczywistego braku spełnienia wymogów dla przewozu regularnego specjalnego (przewozu określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób) - na które strona posiadała wymagane zezwolenie i wobec bezspornej okoliczności skorzystania z rzeczonego przewozu przez nieumundurowanego inspektora - jako zwykłego pasażera na trasie od przystanku oznaczonego, jako FMG "P." w P. T. do G., który to inspektor nie był oczywiście pasażerem należącym do grupy osób uprawnionych o skorzystania z ww. Przejazdu, tj. pracowników i tym samym przewóz bezspornie nie spełniał warunków dla przewozu regularnego specjalnego, takiego przewozu (na ww. odcinku), nie możne uznać jako regularnego (zwykłego) i wobec baku zezwolenia na tego rodzaju przewóz stwierdzić, iż strona wykonywała go bez wymaganego zezwolenia, (gdyż uprawnienie posiadała jedynie na przewóz regularny specjalny, którego nie wykonywała), wobec dodatkowej okoliczności zainstalowania na szybie czołowej tablicy kierunkowej informującej o trasie przejazdu: G. przez R. i N. (bez wskazania na przewóz określonej grupy pasażerów) – tablicy dla linii regularnej zwykłej - przewóz dostępny był dla nieograniczonego kręgu potencjalnych pasażerów, przy czym rzeczą przedsiębiorcy jest takie obmyślenie rozwiązań organizacyjnych, by przewozić jedynie "określoną grupę osób" z wyłączeniem innych osób, gdy wystąpił o taki rodzaj uprawnienia i takie właśnie uprawnienie zostało mu udzielone, a w konsekwencji niezastosowanie przez Sąd w niniejszej sprawie wobec skarżącego wykonującego przewozy regularne (zwykłe) bez zezwolenia art. 92a ust. 1 i ust. 3 u.t.d. w zw. z lp. 2.1 załącznika do u.t.d.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i oddalenie skargi ewentualenie przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez WSA w Ł. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu albowiem podniesione w niej zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Ocenę skargi kasacyjnej pod kątem zakwestionowanego nią wyroku Sądu I instancji poprzedzić należy uwagą, że co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych jej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.), w pierwszej kolejności bierze pod rozwagę zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem ocena prawidłowości lub wadliwości ustaleń faktycznych sprawy przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania przekłada się na zastosowanie przepisów prawa materialnego użytych w danej sprawie administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie, z uwagi na treść pomieszczonych w skardze kasacyjnej zarzutów, zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zostaną one rozpoznane łącznie.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej w zakreślonych ramach, odnieść się należy w pierwszej kolejności do zarzutów postawionych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, które generalnie zmierzają do wytknięcia przez stronę skarżąca kasacyjnie naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które, w ocenie autora skargi kasacyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: "polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia, oraz nie uwzględnił przesłanek wskazujących na odmienny niż przyjęty przez organ charakter wykonywanych przez stronę przewozów, podczas gdy wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ wyjaśnione i uwzględnione, przy czym subsumcja tak ustalonego stanu faktycznego pod znajdujące zastosowanie normy prawa materialnego dokonana w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów i z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania, musiała doprowadzić organ do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej zakwalifikowanie świadczonych przez skarżącego usług jako wykonywanie przewozu regularnego (zwykłego) bez wymaganego zezwolenia wobec braku spełnienia przez stronę wymogów stawianych dla przewozów regularnych specjalnych, tj. przewozów określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób zgodnie z art. 4 pkt 9 u.t.d., (na które strona posiadała wymagane zezwolenie), wobec oczywistej okoliczności skorzystania z rzeczonego przewozu przez nieumundurowanego inspektora - jako zwykłego pasażera, na trasie od przystanku oznaczonego, jako FMG "P." w P. T. do G., który to inspektor nie był oczywiście pasażerem należącym do grupy osób uprawnionych o skorzystania z ww. przejazdu, tj. pracowników - nie został on w żaden sposób zweryfikowany."

Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu tego nie podziela. Sąd drugiej instancji uznał, iż wątpliwości i zastrzeżenia Sądu I instancji co do poprawności i wnikliwego ustalenia przez organy w analizowanej sprawie stanu faktycznego sprawy, są zasadne. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny że organy transportu drogowego nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, zatem naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to przepisy obligują organy administracji do wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), normują zasady prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie przed jej rozstrzygnięciem (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ustanawiają zasadę swobodnej oceny dowodów jako zasadę podstawową postępowania dowodowego (art. 80 k.p.a.). Nadto efekty prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie winny być przez organ przedstawione w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, co jak słusznie uznał WSA w tej sprawie nie nastąpiło, a w konsekwencji organy naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zasadnie zatem orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej w części w jakiej nakładają na skarżącego karę pieniężną, bowiem stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W pozostałej części Sąd I instancji oddalił skargę słusznie uznając, że rozstrzygnięcia organów umarzające, na podstawie art. 105 § 1 i § 2 k.p.a., postępowanie w zakresie zarzutu wykonywania przez skarżącego przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu określonym pod poz. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest prawidłowe i korzystne dla skarżącego, a ocena stanu faktycznego w tej części jest prawidłowa.

Sąd I instancji zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie skarżący bezspornie posiadał zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na liniach: G1 P. T. Dworzec Autobusowy i Kolejowy/R. –R.-G. W., R2 P. T.– M. – G.. oraz R13 P. T. – G. – G.. Nadto skarżący posiadał również zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii Dworzec Autobusowy i Kolejowy/R. – D./P. – D. FMG P. (k. 98 i nast. akt adm.), które okazano w trakcie przeprowadzonej kontroli. W rozkładach jazdy, które są załącznikami tych do zezwoleń, wskazana jest trasa przejazdu autobusu, przystanki z godzinami odjazdu i czasy przejazdu. Z załącznika do zezwolenia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wynika, że czas przejazdu autobusu na tej trasie wynosił 10 minut, autobus z przystanku przy ul. D. przy FMG P. odjeżdżał o godz. 6:08 i 14:10, a na Dworcu Kolejowym i Autobusowym (przystanek końcowy) był o godz. 6:18 i 14:20. Z załącznika do zezwolenia na przewóz regularny na trasie G 1 wynika, że o godz. 14:23 autobus z przystanku na Dworcu Kolejowym i Autobusowym rozpoczynał realizację przewozu na linii regularnej zwykłej z P. T. do G.. "Organ uznał, że w dniu 16 kwietnia 2015 r. podczas kontroli drogowej rozpoczętej o godz. 14:06 miał miejsce regularny przewóz osób na trasie z P. T. od przystanku przy ul. D. przy FMG P. przez Dworzec Kolejowy i Autobusowy do G.. Świadczy o tym w ocenie organu umieszczenie za szybą przednią autobusu tablicy kierunkowej z informacją o trasie przejazdu P. T.. – G. przez R. i N., fakt, że nieumundurowany kontroler mógł jako osoba z ulicy zawrzeć umowę przewozu, a autobus w trakcie przejazdu na Dworzec Kolejowy i Autobusowy zatrzymywał się jeszcze na innych przystankach, na których wsiadali bez żadnych ograniczeń inni pasażerowie. W ocenie organów skoro kontroler nie jest osobą uprawnioną do przejazdu na linii specjalnej to skarżący nie wykonywał przewozu na linii specjalnej lecz wykonywał przejazd na linii zwykłej, a na taką nie posiadał zezwolenia na odcinku od przystanku przy ul D. – FMG P. do Dworca." (s. 16-17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd I, iż takie twierdzenie organu nie znajduje wystarczającego oparcia w zebranym materiale dowodowym. Organy bowiem nie rozważyły w sposób wystarczająco wnikliwy okoliczności, że przewóz objęty kontrolą, która rozpoczęła się o godz. 14:06, kiedy kontroler wsiadł do autobusu na przystanku przy FMG P., odbywał w czasie i na trasie określonej w rozkładzie jazdy dla przewozu regularnego specjalnego (odjazd z przystanku 14:10). Słusznie uznał Sad I instancji, iż nieuprawniony jest też argument o zatrzymywaniu się przez autobus na przystanku przy ul. D. – P., mający świadczyć o tym, że był to przewóz regularny zwykły, gdyż ten przystanek jest wymieniony w rozkładzie jazdy dla przewozu regularnego specjalnego i autobus realizujący taki przewóz miał prawo i obowiązek na nim się zatrzymać. Zatem zasadnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że problemem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób dostateczny, był krąg osób dla których przewóz regularny specjalny się odbywał. Z treści udzielonego skarżącemu zezwolenia Nr [...] okoliczność ta nie wynika, ponieważ określa ono jedynie trasę przejazdu i przystanki. "Jak twierdzi skarżący, uprawnionymi do przewozu na linii regularnej specjalnej są wszyscy pracownicy znajdujących się na trasie przejazdu zakładów pracy, a w takiej sytuacji pozostaje kwestią otwartą ustalenie w jaki sposób kierowca miałby sprawdzać uprawnienia tych osób do korzystania z przewozu. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona i dopiero wówczas może zostać oceniona przez organ. Biorąc zaś pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, uznanie, że inspektor był osobą nieuprawnioną do skorzystania z przewozu (Inspekcja Transportu Drogowego mieści się przy ul. Sz.), a wszystkie osoby wsiadające do autobusu na trasie od FMG P. do Dworca powinny podlegać jakiejś weryfikacji, aby można było uznać przewóz za przewóz regularny specjalny, jest nieuzasadnione i przedwczesne. W zakresie przyjęcia przez organy, że kontroler nie jest osobą uprawnioną do przejazdu na trasie specjalnej regularnej, organ nie przedstawił wiarygodnych dowodów. Skarżący na rozprawie wyjaśnił, że przy ubieganiu się o wydanie zezwolenia na prowadzenie przewozów regularnych specjalnych trzeba załączyć informację o grupie osób uprawnionych do przejazdu. Nie jest to jednak informacja imienna, tylko ogólna. Skarżący wskazał, że będzie obsługiwał pracowników zakładów znajdujących się przy ul. D., Sz. i P. (k. 38), co powinno zostać ustalone." (s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Nadto Sąd I instancji zauważył też, że kontroler wsiadając do autobusu o godz. 14.06 na przystanku D. FMG P., uiścił opłatę za przejazd w wysokości 3 zł., a takiej wysokości opłata ustalona była za na przewóz regularny specjalny. Okoliczność ta wynika z protokołu kontroli i zeznań kontrolera przesłuchanego w charakterze świadka (k. 33-36 akt admin.). Ta okoliczność, jak stwierdził Sąd I instancji winna być także rozważona przez organy, ponieważ zdaniem Sądu przemawiałaby za uznaniem, że autobus ten wykonywał przewóz regularny specjalny w transporcie drogowym, na który skarżący posiadał zezwolenie. Ponadto z wyjaśnień skarżącego na rozprawie wynika, że na linię specjalną nie ma biletów miesięcznych, są tylko bilety sprzedawane przez kierowcę (k. 38 – 38 akt adm.).

Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1179/12; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/13), stwierdził, iż w orzeczeniach tych w oparciu o definicje zawarte w art. 4 pkt. 7 i pkt. 9 u.t.d., podnosi się, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym różni się zasadniczo od przewozu regularnego. Dlatego też nie ma podstaw do tego aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Podkreśla się również, że podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów) z wyłączeniem innych osób. Wystąpienie tych dwóch okoliczności pozwala zatem zakwalifikować określony przewóz jako przewóz regularny specjalny, o którym stanowi art. 4 pkt 9 u.t.d. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2015 r. fakt, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer i w konsekwencji nie musi się on odbywać się na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, że na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu i nie musi występować klasyczna opłata za bilet (sygn. akt II GSK 305/14) nie oznacza, że przewóz taki nie może być jednak zorganizowany właśnie w taki sposób. Wszystko bowiem zależy w takiej sytuacji od potrzeby uprawnionej grupy i warunków w jakich przewóz regularny specjalny ma się odbywać.

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie uznał Sąd I instancji, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny ustalić kategorię pasażerów, dla których, z wyłączeniem innych osób, zorganizowany był przewóz regularny specjalny wykonywany przez skarżącego. Niewadliwie także Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż dotychczas zgromadzony przez organy materiał dowodowy: "nie daje podstaw do przyjęcia, że w dniu kontroli przejazd autobusu odbywał się na trasie regularnej zwykłej, na którą skarżący nie posiadał zezwolenia. Są bowiem w sprawie okoliczności świadczące raczej o wykonywaniu przewozu regularnego specjalnego w transporcie drogowym, na który skarżący posiadał zezwolenie, tylko z naruszeniem wymagań określonych w zezwoleniu. Sam bowiem fakt, że kierowca nie wystawił za szybę autobusu tablicy "Przewóz pracowników" tylko wykonywał przewóz z tablicą kierunkową informującą, że autobusem realizowany jest przewóz do G., z pominięciem wszystkich innych okoliczności (m.in. wysokości pobranej opłaty, informacji znajdujących w autobusie i na przystanku, trasy i godziny przejazdu) nie jest wystarczający do uznania, że autobusem wykonywany był bez zezwolenia przewóz regularny zwykły zamiast przewozu regularnego specjalnego. Niewątpliwie naruszeniem było pozostawienie przez kierowcę tablicy kierunkowej wskazującej na przejazd regularny zwykły. W załączniku nr 3 lp 1 wyszczególnione są także inne naruszenia, które mogą być wzięte pod uwagę;( np. lp 2.5.2 )." (s. 19-20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd Sądu I instancji, że co do drugiego naruszenia z lp. 2.7 załącznika nr 3, tj. niewydania pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu, z wyłączeniem taksówki, okoliczności jego popełnienia nie budzą istotnych wątpliwości, a skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił dowodów mogących skutecznie podważyć jego zasadność.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.