Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] stycznia 2008 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego S. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] na podstawie której odmówiono zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny na działce nr [...] na powierzchni 0,41 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem LsVI, położonej w obrębie miasta R.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

W dniu 5 grudnia 2007r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynął wniosek S. J. w sprawie zmiany lasu na użytek rolny na w/w działce. Wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku podał, że przedmiotową działkę nabył w 2007r. W momencie zakupu działki nie było na niej drzew, gdyż zostały wycięte przez sprzedającego. Wnioskodawca działkę chciałby wykorzystać jako pastwisko na wypas koników dla turystów ośrodków wypoczynkowych.

W dniu 17 grudnia 2007r. organ I instancji przeprowadził oględziny działki. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że działka położona jest w obrębie miasta R., na powierzchni 0,41 ha jest wykazywana w geodezyjnej ewidencji gruntów jako lasy i grunty leśne o symbolu LsVI, jest to powierzchnia po wykonanym zrębie, położona w środku kompleksu leśnego. Nadto organ I instancji zasięgnął opinii Nadleśnictwa R. z której wynika negatywne stanowisko dotyczące zmiany lasu na użytek rolny na w/w powierzchni. W uzasadnieniu swojego stanowiska Nadleśnictwo wskazało, że jest to powierzchnia po wyrębie dewastacyjnym, położona w środku kompleksu leśnego. Otoczona jest drzewostanami sosnowymi zarówno własności prywatnej jaki i lasów państwowych w wieku około 65 lat. Powierzchnie te zostały zalesione jako grunty nieprzydatne rolniczo i pełnią rolę stabilizacji brzegów jeziora R.

W oparciu o powyższy materiał dowodowy Starosta G., działając na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach stwierdził, że z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, zmiana lasu na użytek rolny jest niedopuszczalna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. J. i wniósł o jej uchylenie i dokonanie zmiany lasu na użytek rolny. W uzasadnieniu odwołania podał, że przedmiotową działkę nabył w dniu w dniu 8 maja 2007r. podczas licytacji prowadzonej przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. Działka została wystawiona na sprzedaż jako nieruchomość rolna niezabudowana. Odwołujący podniósł, że takie określenie przeznaczenia nieruchomości nie budziło jego wątpliwości, gdyż działka nie była zalesiona. Nabył tę działkę z myślą o konkretnym przedsięwzięciu, chciał urządzić pastwisko na wypas koników dla turystów. Nie planował kupować lasu, w dodatku wykarczowanego. Do akt dołączył postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 2007r. sygn. akt [...] na podstawie którego została przesądzona na jego rzecz własność przedmiotowej działki. Organowi I instancji zarzucił, że nie dokonał oceny, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniona potrzeba dokonania zmiany lasu na użytek rolny, o jakiej mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Zdaniem wnoszącego odwołanie organ ograniczył się do zacytowania przepisu, nie wypowiadając się czy przesłanki w nim określone zachodzą, czy nie i dlaczego, a więc nie rozpoznał sprawy merytorycznie. Ponadto odwołujący się uznał, że nie jest też merytorycznym załatwieniem sprawy uzasadnienie odmowy obawą przed stworzeniem precedensu, tym bardziej, że w Polsce obowiązują przepisy ustawy, a nie prawo precedensowe.

Organ II instancji zważył co następuje:

Bezspornym w sprawie pozostaje fakt, że we wrześniu 2006r. M. G. dokonała na swojej działce leśnej nr [...] wyrębu zupełnego na powierzchni 0,41 ha drzewostanu sosnowego w wieku około 66 lat niezgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu. Dewastacyjne wycięcie drzewostanu nie skutkowało jednak tym, że działka straciła swój charakter jako grunt leśny. O charakterze działki przesądza aktualny wpis w ewidencji gruntów. W przedmiotowej sprawie sporna działka wykazana jest w geodezyjnej ewidencji gruntów jako lasy i grunty leśne o symbolu LsVI. Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Zdaniem organu wykazanie tej przesłanki ciąży na wnioskodawcy a nie na organie. Właściciel przedmiotowej działki nie wykazał tej przesłanki.

Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiódł S. J. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa działka jest własnością prywatną i w związku z tym jedynie skarżący może decydować o sposobie jej zagospodarowania, nie zaś Nadleśnictwo R. i Starosta G. Wskazując na powyższe oraz przytaczając treść art. 64 i 79 Konstytucji RP skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości poprzez odrzucenie zarzutów strony pozwanej - Nadleśnictwa R., zaliczającego przedmiotową działkę do lasu i zobowiązującego właściciela do jej zalesienia, a tym samym ingerującego we własność osobistą i prywatną oraz zasądzenia od Nadleśnictwa R. kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie niniejszej Sąd stwierdził, że organy administracyjne orzekały z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia decyzji, określona w art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naruszenie to odnosi się do art. 7, art. 77 i 80 kpa.

Wniosek S. J. inicjujący postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dotyczył zmiany lasu na użytek rolny. W związku z tym materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowił art. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (DZ.U. nr 45, poz. 435), który określa przesłankę dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny. Przepis ten stanowi, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Przesłanką warunkującą przedmiotową zmianę jest zatem "szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu." Obowiązkiem organów administracyjnych było zebranie kompletnego materiału dowodowego dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie prawne w sprawie, a więc w tym przypadku okoliczności faktycznych co do wystąpienia przesłanki warunkującej zmianę lasu na użytek rolny.

W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne nie zgromadziły materiału dowodowego i nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego co do zaistnienia tej przesłanki. Organy poprzestały na oględzinach i opinii sporządzonej przez Nadleśnictwo i w oparciu o ten materiał dowodowy stwierdziły, że zmiana lasu na użytek rolny jest niedopuszczalna. Zasadność utrzymania lasu na działce stanowiącej własność skarżącego została uzasadniona poprzez wykazanie potrzeby istnienia lasu ale z punktu widzenia dobra lasu a nie z punktu widzenia szczególnie uzasadnionej potrzeby jego właściciela. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przerzucił obowiązek wykazania przesłanki określonej w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach na wnioskodawcę.

Ustosunkowując się do tego podkreślić należy, iż obowiązkiem organu administracji wynikającym z zawartej w art. 7 zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego – art. 80 kpa, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący – art. 77 §1 kpa, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści – art. 7 kpa. Ponadto, materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 §1 kpa wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Jednocześnie zauważyć należy, iż pomimo tego, że w prawie cywilnym obowiązuje reguła, zgodnie z którą ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne – art. 6 kc, to podkreślić należy, iż reguła ta nie może być stosowana wprost w prawie administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że z zasady prawdy obiektywnej oraz z art. 77 §1 kpa wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracyjnym. Podkreślić należy, iż w sytuacji w której wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody.

Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazuje, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji obowiązane są zebrać materiał dowodowy i dokonać jego oceny kierując się regułami postępowania wskazanymi w powyższych przepisach. Przede wszystkim organy administracyjne powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie zbadania czy w sprawie została spełniona przesłanka warunkująca zmianę lasu na użytek rolny czyli przesłanka "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu." W tym celu organy administracyjne powinny m.in. wyjaśnić jak doszło do nabycia nieruchomości, która w rzeczywistości ma inne przeznaczenie, ustalić warunki życia skarżącego, warunki zamierzonego wykorzystania działki, ustalić czy skarżący jest w stanie być właścicielem zdewastowanego lasu z wszystkimi tego konsekwencjami (obowiązek odtworzenia lasu).

Sąd zaznacza, że dokonując powyższej oceny prawnej, nie przesądza co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z powołanym na wstępie przepisem art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej do istotnych i opisanych wyżej naruszeń przepisów postępowania doszło i w tym zakresie Sąd zwraca uwagę na konieczność uniknięcia podobnego uchybienia przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Dopiero wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania możliwa będzie ocena merytoryczna decyzji wydanej co istoty sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej jej wydanie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 § 1 w/w ustawy.