Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

IV SA/Wa 2180/13

UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].07.2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany GIOŚ) utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (zwanego RDOŚ) z dnia [...].04.2013 r., umarzającą postępowanie o wydanie zezwolenia na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, obowiązujących na obszarze rezerwatów przyrody: "Lasy Naturalne P.", "Rezerwat Krajobrazowy im. W., "K.", "P." i "P.", celem umożliwienia dochodzenia i uśmiercania postrzałków zwierzyny grubej w ich granicach.

Organ I instancji wydając decyzję stwierdził, iż ze względu na cel działań, związanych z dochodzeniem oraz dostrzeliwaniem postrzałków, a także fakt, że działania te przeprowadzane są zwykle przez bliżej nieokreślony krąg osób, a ponadto nie można określić ram czasowych i przestrzennych tychże działań, w omawianym przypadku nie mają zastosowania przepisy art. 15 ust. 4 oraz ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Nie można wydać bowiem zezwolenia o charakterze bezterminowym, które adresowane ma być do bliżej nieokreślonego kręgu myśliwych, a ponadto ma umożliwiać dochodzenie oraz dostrzeliwanie postrzałków w bliżej nieokreślonych terminach i miejscach.

Organ I instancji stwierdził także, że brak indywidualnie oznaczonego podmiotu oraz charakteru zdarzenia jednorazowego wywołuje ten skutek, że w sprawie, zgodnie z przyjętą procedurą administracyjną nie może mieć zastosowania wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna określa art. 107 § 1 K.p.a. W orzecznictwie natomiast ugruntował się pogląd wskazujący, że elementami niezbędnymi do zakwalifikowania stanowiska organu, jako decyzji administracyjnej, są: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć w decyzji wszystkie strony postępowania (adresatów aktu) i nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte.

Po przeanalizowaniu wniesionego odwołania organ odwoławczy potwierdził trafność stanowiska I instancji.

Na wstępie podsumował twierdzenia wnioskodawcy, z których wynikało, że:

- poszukiwanie postrzałka jest elementem polowania, a zgodnie ze sztuką łowiecką jest to dojście martwej lub rannej zwierzyny, która oddaliła się od miejsca strzału;

- wykonujący polowanie w obwodach łowieckich, wewnątrz których znajdują się rezerwaty przyrody, nie jest w stanie z całkowitą pewnością przewidzieć, czy zwierzyna po strzale zostanie na miejscu, czy konieczne będą jej poszukiwania;

- cel wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu polowania w rezerwatach przyrody ma charakter szczególny i dotyczy przypadków uzasadnionych względami humanitarnymi, etycznymi, sanitarnymi i gospodarczymi;

- wniosek nie dotyczy zgody na wykonywanie polowania na terenie rezerwatu przyrody, a jedynie wejścia na teren rezerwatu w konkretnym przypadku - w poszukiwaniu postrzałka.

Organ odwoławczy, wbrew przedstawionemu stanowisku wnioskodawcy stwierdził, że art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody przewiduje możliwość wydania zezwolenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, na obszarze rezerwatów przyrody, jedynie w przypadkach, jeżeli jest to uzasadnione wykonywaniem badań naukowych lub celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody rezerwatu przyrody. W art. 15 ust. 5 nie są wymienione cele humanitarne, etyczne, sanitarne czy polowania, które są realizowane poprzez poszukiwanie postrzałka. Organ nie wdał się w polemikę ze skarżącym w kwestii zasadności poszukiwania postrzałków na terenie rezerwatów przyrody mając na uwadze, że polowanie w granicach rezerwatów przyrody jest literalnie zabronione z mocy prawa, a katalog odstępstw od tego i innych zakazów jest zamknięty. Podniesiony przez skarżącego fakt świadczył, w ocenie organu o tym, że złożony przez niego wniosek dotyczył uśmiercenia rannego zwierzęcia w rezerwacie przyrody, jako środka do skrócenia jego cierpienia i wypełnienia obowiązku jaki na myśliwego nakłada regulamin polowań. Zatem we wnioskowanym zezwoleniu nie sposób byłoby określić horyzontu czasowego planowanych czynności oraz osób, których zezwolenie to miałoby dotyczyć.

Wnioskodawca poinformował wprawdzie, że w uzupełnieniu do wniosku, wskazał pracownika Nadleśnictwa B., który bezpośrednio zajmowałby się dochodzeniem postrzałków. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, nawet wskazanie osoby nie wyczerpuje pełnego zakresu informacji niezbędnej do wydania decyzji w tym przedmiocie, na który składa się także konieczność określenia ram czasowych i przestrzennych działania, dla którego odstępstwo od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody jest niezbędne. Organ zauważył także, iż zezwolenie miałoby być wydane na maksymalny, dopuszczony ustawą okres pięciu lat, na cały obszar pięciu rezerwatów przyrody. Podejmując się rozstrzygnięcia w tej sprawie, organ I instancji naruszyłby art. 107 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 15 ust. 5 ustawy ochronie przyrody, na co wskazano w treści odwołania powołując się na treść pisma Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] organ odwoławczy poinformował, iż czynność poszukiwania i dostrzeliwania zwierzyny nie spełnia przesłanek zawartych w treści przepisu art. 15 ust. 5 ustawy ochronie przyrody.

Organ odwoławczy nie stwierdził też potrzeby porządkowania rezerwatu i usuwania padłych zwierząt, mówiąc że rezerwat przyrody jest obszarem szczególnym, w którym przebiegają naturalne procesy przyrodnicze. Ciała martwych zwierząt stanowią pokarm i siedlisko dla szeregu organizmów żywych.

Organ I instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu poinformował, iż zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ I instancji za bezprzedmiotowość postępowania uznał brak prawnej możliwości wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu określonego w art. 15 ust. 5 cyt. ustawy. Stanowisko to potwierdził organ odwoławczy, wskazując na brak podstaw do wydania owego zezwolenia zarówno ze względu na brak wystąpienia podstaw z ust. 4, jak i ust. 5 art. 15 ustawy ochronie przyrody, bowiem w przypadku wniosku Nadleśniczego Nadleśnictwa B., żadna ze wskazanych przesłanek do wydania zezwolenia nie zaistniała.

Organ odwoławczy podkreśl

że wprawdzie organ I instancji, po zapoznaniu się z wnioskiem Nadleśniczego Nadleśnictwa B., powinien był zastosować się do przepisu art. 61a § 1 K.p.a. i zważywszy, że z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednakże pomimo rozbieżności pomiędzy zastosowanym przez organ I instancji rozstrzygnięciem, a rozstrzygnięciem, które powinno zostać wydane - jak podkreślił organ odwoławczy - oba te rozstrzygnięcia niosą za sobą ten sam skutek, stanowiący o braku możliwości wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów na terenie przedmiotowych rezerwatów przyrody, występujących w granicach Nadleśnictwa B..

Wobec tego w sprawie z wniosku Nadleśniczego Nadleśnictwa B. nie było podstaw do wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów w formie decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania została w tej sprawie wydana z powodów formalno-prawnych, bo nie istniały prawne przesłanki do załatwienia sprawy merytorycznie co do jej istoty.

We wniesionej skardze Nadleśnictwo B. zarzuciło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 15 ust. 5 ustawy ochronie przyrody zaznaczając, iż wbrew stanowisku organów zachodziły podstawy do udzielenia zgody na czynności wnioskowane przez Nadleśnictwo, sformułowane we wniosku z [...].01.2013 r. uzupełnionym pismami z [..]..01.2013 r. oraz [...].03.2013 r.

Nadleśnictwo podkreśliło, że krąg osób uprawnionych do dochodzenia postrzałka we wskazanych rezerwatach został ograniczony do jednej wskazanej osoby (pracownika Nadleśnictwa). Podano też ramy czasowe oraz maksymalną ilość wejść do rezerwatów

- 2012/2013 tj. do 31 marca 2013 r. - 3 wejścia,

- 2013/2014 tj. od 1 kwietnia 2013 r. - 31 marca 2014 r.: - 6 wejść

Wskazano także obszar planowanych działań obejmujący rezerwaty przyrody: "Lasy Naturalne P.", "Rezerwat Krajobrazowy W., "K.", "P." i "P.".

W efekcie, w ocenie skarżącego, spełnione zostały wszystkie wymogi pozwalające na wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. Kompetencje RDOŚ do rozstrzygania w przedmiotowym zakresie potwierdził Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie znak: [...] z dnia [...].08.2011 r. uznając, że w przypadku prowadzenia czynności związanych z dochodzeniem postrzałków zastosowanie mają zapisy wynikające z art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody.

Nadleśnictwo podkreśliło, że zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1995 roku Prawo łowieckie (Dz. U z 2005 r. Nr 127, poz. 1066, ze zm.) celem łowiectwa jest między innymi spełnianie potrzeb społecznych w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej. Dlatego też właściwym do wydania zezwolenia na poszukiwanie postrzałków na obszarze rezerwatów przyrody jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w .B..

Wykładnia funkcjonalna wymaga szybkiego dojścia do strzelanej zwierzyny, a w razie konieczności skrócenia jej cierpień. Pozostawienie postrzałków w rezerwatach rodzi także podejrzenia co do istnienia kłusownictwa na danym terenie, naraża zarządców (lub dzierżawców) na przepadek wartości tuszy oraz zmusza zarządcę terenu do uprzątnięcia tuszy jako nieczystości w myśl przepisów ustawy z dniał 3 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach.

Nadleśniczy natomiast, jak podano w skardze, z uwagi na ograniczeniu wynikające z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, bez stosownego zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w rezerwatach przyrody, nie jest władny do wydania zgody na poszukiwanie postrzałka w rezerwacie przyrody. Poszukiwanie postrzałka stanowi element polowania. Zgodnie ze sztuką myśliwską jest to dojście martwej zwierzyny, która oddaliła się od miejsca strzału, następnie padła lub dojście do rannej zwierzyny. Zatem, jak wywiódł skarżący, wykonujący polowanie w obwodach łowieckich, wewnątrz których znajdują się rezerwaty nie jest w stanie i całkowitą pewnością przewidzieć czy zwierzyna po strzale zostanie na miejscu, czy konieczne będą jej poszukiwania.

Zgodnie z art. 15 ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione między innymi celami kulturowymi, rekreacyjnymi, sportowymi i nie spowoduje negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody rezerwatów przyrody. Wejście na teren rezerwatów w poszukiwaniu postrzałka stanowi element polowania, a tradycje łowieckie są silnie zakorzenione w kulturze naszego społeczeństwa. Uśmiercenie rannego zwierzęcia w rezerwacie nie jest celem samym w sobie, jest jedynie środkiem do skrócenia jego cierpienia i wypełnienia obowiązku, jaki nakłada również na każdego myśliwego przepis zawarty w § 40 rozporządzenia Ministra Środowiska z 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowań i znakowania tusz. Wyrażenie zaś zgody na odstępstwo od zakazu polowania w rezerwatach przyrody, jak podkreślono w skardze, może być wydane pod warunkiem spełnienia różnych wymagań.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska naruszył bowiem przepisy obowiązującego prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie dalszych rozważań należy zauważyć, iż art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.) pozwala RDOŚ zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów przewidzianych w art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, jeżeli jest to uzasadnione m. in. celami kulturowymi i nie spowoduje negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody rezerwatu przyrody.

W ocenie Sądu, łowiectwo prowadzone w ramach utworzonych zgodnie z obowiązującym prawem obwodów łowieckich, wpisane jest w polską kulturę narodową, służy kultywowaniu tradycji, krzewieniu etyki łowieckiej. Zgodnie z przepisami zarówno ustawy Prawo łowieckie, jak i rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz - polowanie winno być przeprowadzane zgodnie z normami etycznymi, z których wynika m. in. konieczność jak najszybszego ulżenia cierpieniu postrzelonej zwierzyny łownej. Kultura łowiecka ma w Polsce wielowiekową tradycję i na przestrzeni wielu lat wytworzyła złożone, barwne obyczaje, towarzyszące prowadzonym polowaniom oraz normy etyczne przyjęte w świecie łowieckim.

Z tego względu, prowadzenie polowań mieści się w owych celach kulturowych, o których mowa w art. 15 ust. 5 cyt. ustawy. Wobec tego za nieuprawnione należało uznać stanowisko organów obu instancji o bezprzedmiotowości wniosku złożonego przez Nadleśnictwo B. i istnieniu podstaw do odmowy wszczęcia z tego wniosku postępowania o zwolnienie z przedmiotowych zakazów ustanowionych w rezerwatach, względnie umorzenia błędnie wszczętego postępowania. Środowisko myśliwych w Polsce kultywuje wielowiekowe obyczaje i tradycje, przestrzegając zarazem określonych łowieckich norm etycznych, które nie pozwalają na pozostawienie rannego zwierzęcia w cierpieniu.

Wskazać także należy, że Nadleśnictwo B., jak wynika z akt administarcyjnych sprawy, prowadzi gospodarkę leśną, w tym łowiecką, w ramach której oprócz zadań zagospodarowania łowisk, dbania o bazę żerową zwierzyny łownej i żubrów prowadzone są także polowania, które mają na celu utrzymanie optymalnej ilości zwierzyny z punktu widzenia populacji i środowiska.

Zatem w ocenie Sądu, wniosek Nadleśnictwa zasługiwał na merytoryczne rozpoznanie, z uwagi na potrzebę ulżenia cierpieniu postrzelonych podczas polowań zwierząt łownych, co wiąże się z celami kulturowymi, o których mowa w art. 15 ust. 5 cyt. ustawy. Sąd podziela argumentację skarżącego, iż istniały podstawy do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie zwolnienia z zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody. Strona skarżąca podała niezbędne informacje w tym zakresie, obejmując swym żądaniem okres do [...].03.2014 r. (niekoniecznie bowiem zwolnienie z zakazu musiało dotyczyć lat 5-ciu).

Wskazane okoliczności zobowiązywały RDOŚ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie i ustalenia, czy owo zwolnienie z zakazów - (kilku lub wszystkich podanych we wniosku), po ich uściśleniu - nie spowoduje negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody wskazanych rezerwatów przyrody. Sąd nie przesądza o wyniku tych ustaleń. Nie wyklucza, że przeciwne ustalenia organu w tym zakresie, właściwie udokumentowane, mogłyby stać się podstawą do wydania decyzji odmownej (co do całości lub w części żądanych zwolnień z zakazów). Kwestie te winny zostać rozważone we wnikliwie i wyczerpująco uzasadnionej decyzja, tak by nie nosiła cech dowolności i arbitralności oraz czyniła zadość zasadzie przekonywania wynikającej z art. 11 K.p.a. Należałoby m. in. rozważyć, czy dojście postrzałka w celu jego dobicia winno wiązać się z wyniesieniem jego tuszy z rezerwatu.

Mając zatem na względzie fakt, iż przepis prawa materialnego - art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody został przez organy obu instancji błędnie zinterpretowany, co prowadziło do nieuprawninego umorzenia przedmiotowego postępowania - należało skargę uwzględnić. Uchylenie decyzji obu instancji wynikało z konieczności zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 K.p.a, a także odpowiednio z uwagi na treść art. 138 §2 K.p.a.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. - w pkt. 3 sentencji.

Ponownie rozpoznając wniosek Nadleśnictwa B., po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, należy zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w tym orzeczeniu.