Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zarządu [...] Sp. z o.o. we W. z dnia [...] ( bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Sp. z o.o. we W. na rzecz skarżącego M. B. kwotę 697 ( słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący M. B. wystąpił z wnioskiem do – T. Obsługa Klienta Spółka z o.o. – jako beneficjenta programu operacyjnego - o udostępnienie informacji publicznej w postaci wniosków o dofinansowanie wraz z załącznikami oraz zawartych w wyniku pozytywnego dla tej spółki zakończenia III Konkursu " Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa" umów o dofinansowanie, na mocy których Spółka ta stała się dysponentem unijnych środków publicznych.

W odpowiedzi Zarząd Spółki rozstrzygnięciem z dnia 25 marca 2019 r. odmówił udostępnienia informacji objętych złożonym wnioskiem, argumentując, że Spółka nie jest podmiotem, który dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W rozpatrzeniu wniesionego przez Skarżącego w terminie odwołania udostępniono Skarżącemu umowy o dofinansowanie jednocześnie wydając rozstrzygnięcie z 2 kwietnia 2019 r. odmawiające udostępnienia wniosków o dofinansowanie i załączników związanych z zakończonym postępowaniem konkursowym.

W uzasadnieniu wskazano, że zakres żądania nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764; dalej jako: "u.d.i.p."), podnosząc, że stosownie do art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z treści art. 28 ust 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców; do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r, o dostępie do informacji publicznej. Dalej wyjaśniono, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek o dofinansowanie projektu ze środków publicznych (czy to krajowych czy europejskich) wraz z załącznikami do tego wniosku nie stanowi dokumentu urzędowego tylko dokument prywatny. Ponadto, mając na względzie wyrok NSA, I OSK 3070/13 z 13 czerwca 2014 r., wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" podlega ocenie w ramach art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne. Jak zaś przyjmuje się w orzecznictwie NSA, same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne (wyrok NSA z 11 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 189/11). Fakt, że wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza bowiem, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu publicznego. Wskazano, że każda sprawa administracyjna realizowana przez organ administracji publicznej generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Kluczowe zaś jest, czy dokumenty te zawierają dane stanowiące informację publiczną (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. o sygn. akt l OSK 431/11) - wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Dotyczy to również biznesplanu złożonego wraz z wnioskiem i dokumentów wymienionych w punkcie 14 wniosku. Wszystkie one dotyczą wyłącznie wnioskodawcy, jego pomysłów biznesowych, sytuacji finansowej czy też ponoszonych z różnych tytułów kosztów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej obejmuje dostęp do informacji będącej informacją publiczną. Nie zapewnia jednak publicznego dostępu do wszelkich informacji.

W skardze na tę decyzję działający przez pełnomocnika Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie norm prawa procesowego:

- art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak zawarcia w decyzji I instancji wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej;

- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż zaszły przesłanki do odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji zastosowanie tego przepisu, w sytuacji, w której nie było to zasadne.

Nadto zarzucił naruszenie norm prawa materialnego, a to:

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym zakwalifikowaniu wnioskowanej informacji jako informacji prywatnej, w sytuacji, w której informacja jest jawna, a więc jest informacją publiczną, co doprowadziło w konsekwencji do jego niezastosowania;

- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym zakwalifikowaniu przedmiotowej informacji jako informacji prywatnej, w sytuacji, w której informacja jest jawna, a więc jest informacją publiczną, co doprowadziło w konsekwencji do jego niezastosowania;

- art. 28 ust 8 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż dokumentacja, o udostępnienie której wnosił skarżący nie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna;

- art 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej: megaustawa) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której było to konieczne, z uwagi na fakt, iż dokumentacja ta jest jawna i jako taka podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

W konsekwencji tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi mając na względzie, że :

a) wnioskowane dokumenty mają charakter dokumentów prywatnych i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

b) wnioski o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne;

c) udostępnienie wniosków o dofinansowanie jest sprzeczne z art. 37 ust. 6 z dnia 11 lipca 2014 r. ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Ustosunkowując się do zarzutów Skarżącego sformułowanych na tle naruszenia art. 24 ust. 2 megaustawy podniesiono, że Spółka udostępniła skarżącemu umowy o dofinansowanie zawarte w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa, a co za tym idzie - zarzut z art. 24 megaustawy wydaje się być zupełnie nietrafny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie jest decyzja zawierająca rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 17 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz.1330; zwana poniżej w skrócie jako "u.d.i.p.").

Stosownie do art. 16 u.d.i.p.: "1. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

2. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji."

W świetle z kolei art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Jak stanowi ust. 2 art. 17 - wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (zdanie drugie tego przepisu).

W niniejszym przypadku należy uznać, że wskazany tryb został przez Skarżącego wyczerpany.

Przechodząc do oceny zasadności skargi, wskazać należy, że istota sporu sprawdza się do oceny, czy zasadnie zaskarżoną decyzją odmówiono udostępnienia informacji publicznej w postaci przekazania Skarżącemu wniosków (wraz z załącznikami) o dofinansowanie, które to wnioski (projekty) zostały złożone w konkursie otwartym do dofinansowania w ramach programu operacyjnego. Projekty zawarte w tych wnioskach zostały wybrane do dofinansowania ze środków unijnych i na ich podstawie doszło do zawarcia przedmiotowych umów.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano jako podstawę odmowy przepis art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1307), zgodnie z którym: "Wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 oraz z 2017 r. poz. 933)."

Argumentowano, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wnioski o dofinansowanie projektu ze środków publicznych wraz z załącznikami do tego wniosku nie stanowią dokumentów urzędowych, lecz prywatne, a te ostatnie nie stanowią w ogóle informacji publicznej.

W tej materii jednak Sąd w składzie orzekającym nie podziela zapatrywania prezentowanego w zaskarżonej decyzji, albowiem brzmienie mawianego przepisu wprost wskazuje wyłącznie na ochronę tymczasową tego rodzaju dokumentacji składanej przez wnioskodawców, to znaczy tylko do czasu zamknięcia procedury naboru, to jest do momentu zawarcia wszystkich umów do dofinansowanie. Orzecznictwo w tej materii, na gruncie omawianego przepisu ewaluowało i obecnie prezentuje się pogląd, który Skład orzekający aprobuje, a mianowicie, że udostępnieniu po zawarciu umowy o dofinansowanie lub po zakończeniu danej tury konkursu podlega wyłącznie ta informacja, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jakkolwiek sam wniosek i załączniki do tego wniosku nie nabierają bez względu na ich treść waloru informacji publicznej tylko dlatego, że złożone zostały z okazji ubiegania się o fundusze publiczne, lecz dokumenty te jednak mogą zawierać informacje publiczne. Organ winien zatem ustalić, które z zawartych w dokumentach informacji są informacją publiczną, a które dotyczą wyłącznie wnioskodawcy (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - I OSK 2022/14, z dnia 7 maja 2019 r. I OSK 2037/17 oraz z dnia 16 października 2015 r. I OSK 2022/14, z dnia 11 maja 2011 r. I OSK 189/11).

Na tle art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w doktrynie przyjęto, że wnioski i załączone do nich dokumenty, co do których postępowanie zostało zakończone przyznaniem pomocy finansowej zawierają informację publiczną, albowiem dotyczą "sprawy publicznej", jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym i udzielanie pomocy indywidualnym podmiotom przez dysponowanie tym mieniem (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, str. 21).

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonano wobec tego nieprawidłowej wykładni przepisu art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przyjmując a priori, że składane w procedurze naboru do dofinansowania wnioski wraz z załącznikami nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 pkt. 5 u.d.i.p.

W powyższym świetle, generalnie ujmując, stosując art. 28 ust. 8 powołanej ustawy organ winien ustalić, czy i jakie informacje zawarte we wniosku i jego załącznikach mają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1, art. 6 u.d.i.p., ewentualnie które z nich nie mogą być udostępnione z uwagi na ograniczenie do jej dostępu na podstawie treści art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., co wymagałoby wówczas stosownej anonimizacji wniosku i wydania decyzji odmownej. Art. 5 ust. 1 i ust. 2 wprowadza ograniczenia omawianego prawa w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (przykładowo – państwowej, skarbowej, statystycznej, lekarskiej, bankowej, na gruncie prawa autorskiego etc.) oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Abstrahując od zagadnienia wykładni cytowanego przepisu art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wymaga podkreślenia, że podobne brzmienie w nowym akcie prawnym jaką stanowi ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1431; zwana poniżej ustawą wdrożeniową) miało unormowanie art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Przepis art. 37 ust. 6 stanowił bowiem (do 1 września 2017 r.), że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzję o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6 nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Analogicznie zatem, jak na gruncie art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przedmiotem ochrony w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej objęta była wszelka dokumentacja złożona przez wnioskodawców, lecz jedynie do momentu zamknięcia procesu oceny i wyboru projektów (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie I OSK 189/11).

Wszakże nie można pomijać, że cytowane brzmienie art. 37 ustawy wdrożeniowej uległo radykalnej zmianie od 2 września 2017 r. (wskutek nowelizacji ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r. poz. 1475, art. 1 pkt 17 lit.d i lit.e). Godzi się podkreślić, że według aktualnego brzmienia art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej – dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie zaś do ustępu 7 powoływanego przepisu - dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Trzeba zauważyć, że w zaskarżonej decyzji, z niewątpliwym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., nie dokonano żadnych ustaleń co do stanu prawnego sprawy, czyli stwierdzenia, który akt prawny znajduje zastosowanie w sprawie – czy ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju (aktualnie – jednolity tekst Dz.U. z 2019 r. poz. 1295), czy też ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (aktualny tekst jednolity - Dz.U. z 2018 r. poz. 1431). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano tylko normę z art. 28 ust. 8 pierwszego z wymienionych aktów, a w odpowiedzi na skargę odniesiono się do treści art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

W ponownym postępowaniu rzeczą Organu w pierwszym rzędzie będzie ustalenie w ramach jakiego naboru oraz na jakiej – ustawowej - podstawie prawnej zostały zawarte umowy o dofinansowanie, które udostępniono Skarżącemu, a co do których Skarżący domaga się ujawnienia wniosków wraz z załącznikami. Po ustaleniu, który zatem akt prawny znajduje zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji, który z komentowanych wyżej przepisów prawa znajduje odniesienie w rozpatrywanym przypadku - Organ ponownie rozważy kwestię dostępności informacji publicznej w zakresie żądanym przez Skarżącego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł (w pkt I sentencji wyroku) o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o kosztach (w pkt II) znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).