Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 6 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. T. i K. T. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji dotyczącej budynków: handlowo-usługowego, usługowego i gospodarczego oddala skargę w całości.

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. T. i K. T., utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz E. J. i A. J. pozwolenia na budowę obejmującego:

- przebudowę, rozbudowę i częściową nadbudowę budynku handlowo-usługowego usytuowanego na działce nr [...],

- przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego usytuowanego na działce nr [...], z przeznaczeniem na działalność handlowo-usługową,

- budowę wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wod.-kan., c.o., wentylacji, fotowoltaicznej OZE wraz z ogniwami fotowoltaicznymi,

- rozbiórkę zewnętrznych instalacji wody i budowę zewnętrznej instalacji wody,

- rozbiórkę budynku gospodarczego

w O. przy ul. L., działki nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji Wojewoda D. wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332).

W uzasadnieniu decyzji Wojewody wskazano, że B. T. i K. T. w treści odwołania wskazali, że jako mieszkańcy osiedla graniczącego z Galerią [...] nie wyrażają zgody na prowadzenie robót budowlanych "zakłócających ciszę nocną, jaka była podczas poprzedniej rozbudowy". Skarżący wskazali również, że w ich ocenie projektowana inwestycja ogranicza im możliwość korzystania w pełni z własnej działki, która zgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczona została pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług rzemieślniczych. Zwrócono także uwagę, że "ze względu na rozmiary i bliskie sąsiedztwo, planowany budynek może spowodować ograniczenie dostępu światła dziennego". Powyższe zarzuty uzasadniono brakiem zaufania do inwestora, który decyzją Burmistrza Miasta O. nr [...] otrzymał zgodę na budowę myjni, a samowolnie zmienił sposób użytkowania obiektu wykonując dodatkowe usługi w zakresie przeglądów rejestracyjnych, wymiany opon. Skarżący wskazali również, że D. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, zaś ilość miejsc parkingowych jaką wskazano w tej decyzji dla spełnienia potrzeb projektowanej inwestycji świadczy o nierównym traktowaniu inwestorów.

Następnie wskazano, że inwestorzy pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. odnieśli się do treści odwołania. W piśmie tym wskazano, że zarzuty skarżących pozbawione są podstaw, zawierają zarzuty nieodnoszące się do kwestionowanego rozstrzygnięcia organu I instancji. Zwrócono także uwagę na fakt, że zarzuty wymienione przez skarżących częściowo dotyczą innych, prawomocnie zakończonych postępowań.

Następnie Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. poz. 462), w zakresie:

- uzupełnienia opisu technicznego projektu zagospodarowania terenu w części dotyczącej opisu układu komunikacyjnego, w tym parametrów technicznych dróg pożarowych, sieci i urządzeń uzbrojenia terenu zapewniających przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę, zgodnie z wymaganiami określonymi w § 8 ust. 2 pkt 3,

- uzupełnienia opisu technicznego projektu zagospodarowania terenu w części dotyczącej zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu o powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, zgodnie z wymaganiami określonymi w § 8 ust. 2 pkt 4,

- uzupełnienie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu o rysunek wyjaśniający układ komunikacji wewnętrznej w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, oraz określający układ dróg wewnętrznych, parkingów, placów i chodników, zgodnie z wymaganiami określonymi w § 8 ust. 3 pkt 2,

a także przedłożenia kopii decyzji Starosty O. z dnia [...], którą udzielono pozwolenia na budowę 60 miejsc parkingowych na działce nr [...].

Dalej podano, że pismem z dnia 12 lipca 2017 r. Starosta O. przekazał akta sprawy zakończonej decyzją Starosty O. z dnia [...], którą udzielono pozwolenia na budowę 60 miejsc parkingowych na działce nr [...]. Pismem z dnia 14 lipca 2017 r. inwestorzy dokonali stosownego uzupełnienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego w zakresie wskazanym ww. postanowieniem, przedłożyli kopię decyzji Starosty O. z dnia [...], oraz złożyli wyjaśnienia dotyczące niejasności wynikających z rozbieżnych informacji zamieszczonych w różnych częściach projektu budowlanego.

Następnie postanowieniem z dnia [...], po przeanalizowaniu złożonych przez inwestora wyjaśnień oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego, Wojewoda nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia usunięcia z czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbieżności polegających na umieszczeniu w jednym z egzemplarzy projektu budowlanego dwóch stron oznaczonych numerem strony 95, o rozbieżnej treści. W dniu 4 sierpnia 2017 r. inwestor dokonał stosownych zmian usuwając z jednego egzemplarza projektu budowlanego błędnie wpiętą stronę.

Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, że na obszarze objętym przedmiotową inwestycją obowiązują ustalenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej:

- przebudowę, rozbudowę i częściową nadbudowę budynku handlowo-usługowego usytuowanego na działce nr [...],

- przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego usytuowanego na działce nr [...], obręb O., z przeznaczeniem na działalność handlowo-usługową, przewidzianej do realizacji przy ul. L. w O..

Zgodnie z ustaleniami ust. 2 lit. a tej decyzji, na terenie objętym inwestycją obowiązują, między innymi, następujące ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

- funkcja budynków: handlowo-usługowa, powierzchnia sprzedaży do 9275 m2.

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - do 0,85,

- szerokość elewacji frontowej (mierzonej od strony ul. L. bez względu na lokalizację wejścia do budynku) - do 101,5 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 15,5 m.

- wysokość głównej kalenicy dachu - do 15,5 m.

W ust. 2 lit. c tej samej decyzji określono następujące ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

- teren inwestycji ujęty jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków archeologicznych, zgodnie z pismem D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...], w związku z czym obszar inwestycji podlega ochronie konserwatorskiej (pkt 1),

- teren planowanej inwestycji, zgodnie z pismem D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...], położony jest w obrębie historycznego układu urbanistycznego i ruralistycznego miasta O.. Zalicza się do niego założenie ruralistyczne wsi B., w związku z czym teren inwestycji jest objęty" ochroną konserwatorską (pkt 2),

- wprowadzono wymóg, aby planowana inwestycja projektowana była w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do lokalnej zabudowy (o zbliżonych funkcjach) o zachowanych historycznych walorach architektonicznych w zakresie lokacji, rozplanowania bryły, wertykalnym podziale otworów okiennych, użytych materiałów elewacyjnych i charakterystycznych elementów architektonicznych, uwzględniając wymagania ładu przestrzennego oraz ochronę historycznego krajobrazu kulturowego (pkt 3),

- w związku z położeniem terenu inwestycji w obrębie stanowiska archeologicznego nr [...] (dawna wieś B. o metryce średniowiecznej i nowożytnej), obowiązuje wymóg przeprowadzenia badań archeologicznych w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji (pkt 4),

- wymóg skonsultowania inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, na etapie koncepcji projektowej, z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W., zgodnie z postanowieniem D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] (pkt 5),

- obowiązek uzgodnienia inwestycji z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W. w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego (pkt 6). Ponadto w ust. 2 lit. d tej decyzji zamieszczono ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wśród których określono minimalną ilość miejsc parkingowych dla samochodów osobowych w granicach terenu inwestycji oraz na terenach sąsiednich w odległości do 200 m od granic terenu inwestycji, poprzez przyjęcie, że 1 miejsce parkingowe ma przypadać na 100 m2 powierzchni sprzedaży.

Wojewoda wskazał, że w wyniku analizy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dokonanej przez tutejszy organ stwierdzono, że projektowana inwestycja dotyczy przebudowy, rozbudowy, częściowej nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejących na działkach zainwestowania budynków handlowo-usługowych, w wyniku której powstanie jeden obiekt. Zaprojektowano czterokondygnacyjny obiekt o konstrukcji szkieletowej słupowo-ryglowej, przekryty płaskim dachem. Łączna powierzchnia obu działek objętych inwestycją wynosi 4602 m2, zaś projektowana powierzchnia zabudowy będzie wynosić 3909,90 m2, w związku z czym nie zostanie przekroczony określony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji.

Długość elewacji budynku od strony ul. L. wynosić będzie około 84 m, zaś wysokość budynku - 15,3 m. Dla projektowanej inwestycji przewidziano 96 miejsc parkingowych, z czego na terenie zainwestowania znajduje się 36 istniejących miejsc parkingowych (w tym jedno dla osób niepełnosprawnych), zaś pozostałe 60 miejsc parkingowych zapewniono na terenie działki nr [...], przy ul. L., należącej do M. K. i M. K., które zatwierdzono decyzją Starosty O. z dnia [...], udzielającą E. J. i A. J. pozwolenia na budowę parkingu na samochody osobowe wraz z wewnętrznymi ciągami pieszo-jezdnymi oraz kanalizacją deszczową. Działka nr 29/2 oddalona jest o około 20 m od terenu zainwestowania. Z kolei 36 miejsc parkingowych znajduje się w zachodniej części działki nr 31/25, w sąsiedztwie działki nr 31/20, stanowiącej drogę dojazdową.

Wojewoda stwierdził, że dokonał także analizy zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), w tym także zgodności projektowanej inwestycji z przepisami § 19 oraz § 60 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 19 ust. 1 powyższego rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, nie może być mniejsza niż 10 m w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Na terenie działek zainwestowania znajduje się 36 istniejących miejsc parkingowych (w tym jedno dla osób niepełnosprawnych), które, jak wskazano już uprzednio, graniczą z działką nr 31/20, stanowiącą drogę dojazdową. Najbliższy budynek położony jest na działce nr 31/24 i pełni funkcję usługową. W związku z powyższym warunki określone w § 19 ust. 1 tego rozporządzenia zostały spełnione. Z kolei zgodnie z § 60 ust. 1 tego rozporządzenia, pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia w godzinach 7.00 - 17.00 w dniach równonocy (21 marca i 21 września). Stosowne analizy zamieszczono na str. 100 i 101 projektu budowlanego i wynika z nich, że projektowana inwestycja nie narusza przepisu § 60 ust. 1 tego rozporządzenia.

Wojewoda dokonał także sprawdzenia zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. poz. 462 ze zm.), w wyniku której ustalono, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny. Do przedłożonego projektu budowlanego załączono także wszelkie wymagane opinie i uzgodnienia, w tym między innymi pismo D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], którym na podstawie art. 39 ust. 4 w związku z art. 39 ust. 3 uzgodniono przedłożony projekt budowlany. Stosownie do wymogu określonego przepisem art. 32. ust. 4 Prawa budowlanego inwestorzy dołączyli także do wniosku o pozwolenie na budowę prawidłowo sporządzone oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla obu działek zainwestowania.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżących, którzy wskazali między innymi, że realizacja projektowanej inwestycji wiązać się będzie z prowadzeniem robót budowlanych zakłócających możliwość korzystania przez skarżących w pełni z ich własnej działki, która zgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczona została pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług rzemieślniczych, a także ze względu na rozmiary i bliskie sąsiedztwo, możliwość ograniczenia dostępu światła dziennego, Wojewoda wyjaśnił, że przytoczone zarzuty skarżących nie odnoszą się do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonania analizy projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji (pkt 1), zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), a także sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3). W przypadku, kiedy przedłożony projekt spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym Wojewoda zobligowany był utrzymać w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E. J. i A. J. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Wojewody D. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli B. T. i K. T..

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez ich zastosowanie przez organ II instancji w toku postępowania odwoławczego, podczas gdy nałożenie obowiązków na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może mieć miejsce w toku postępowania przez organem I instancji;

2) art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię prowadzącą organ II instancji do wniosku, iż opisane w postanowieniu nr [...] oraz postanowieniu nr [...] nieprawidłowości i rozbieżności w projekcie budowlanym złożonym do wniosku inwestora nie są możliwe do usunięcia lub uzupełnienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane;

3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organy obu instancji istotnej dla sprawy okoliczności związanej z dokumentem potwierdzającym tytuł prawny inwestora do nieruchomości - działka nr [...] obręb O., na której w przyszłości powstanie 60 miejsc parkingowych gwarantujących inwestorowi spełnienie przez projekt budowlany warunków zabudowy dla tej inwestycji;

4) art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organy obu instancji istotnej dla sprawy okoliczności związanej z zapewnieniem czasu nasłonecznienia, która wymagała przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, którego rolą byłaby ocena analizy przedstawionej przez inwestora na stronie 100 - 101 projektu budowlanego, analizy przeprowadzonej na zlecenie inwestora i na jego koszt. Ocena wiarygodności dowodu z dokumentu w postaci tej analizy wymaga wiadomości specjalnych, których organy nie posiadają. Tym samym organy nie miały możliwości prawidłowej weryfikacji spełnienia przez inwestora obowiązków wynikających z § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z trudem doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny wartości dowodowej analizy czasu nasłonecznienia na str. 100 i 101 projektu budowlanego;

5) art. 136 k.p.a., art. 142 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez przeprowadzenie przez Wojewodę D. postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. skutkujące naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, które polegało na nałożeniu (wezwaniu) na inwestora dwukrotnie przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym obowiązków związanych z uzupełnieniem i usunięciem nieprawidłowości w projekcie budowlanym załączonym do wniosku inwestora. W ten sposób organ II instancji wydając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane na etapie postępowania odwoławczego postanowienie nr [...] oraz postanowienie Nr [...] pozbawił stronę skarżącą prawa do uruchomienia kontroli ww. postanowień w toku administracyjnego postępowania odwoławczego. Postanowienie nakładające na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dokumentacji projektowej nie podlega samodzielnemu zaskarżeniu, a jest kontrolowane w ramach kontroli decyzji rozstrzygającej o wniosku o pozwolenie na budowę.

Mając na uwadze powołane wyżej zarzuty skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody D. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty O.; 2) przyznanie stronie skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa prawnego sprawowanego przez pełnomocnika; 3) wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody D..

W uzasadnieniu skargi rozwijając zarzuty skarżący wskazali, że jeśli organ II instancji dostrzegł w sprawie potrzebę usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane, którego to przepisu nie zastosował organ I instancji, to rola organu II instancji ogranicza się do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ II instancji wadliwie odstąpił od uchylenia decyzji Starosty O. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gdańsku z 6 września 2017r. II SA/Gd 391/17).

Niezależnie od tego opisane w postanowieniu nr [...] oraz postanowieniu nr [...] nieprawidłowości i rozbieżności w projekcie budowlanym złożonym do wniosku inwestora nie nadają się do usunięcia lub uzupełnienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane (powołano wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016r. II SA/Kr 895/16 i wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r. II OSK 3103/14). Tymczasem braki wniosku inwestora opisane w postanowieniu nr [...] winny skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego. Ponadto organy pominęły, że inwestor nie ma tytułu prawnego do działki nr [...] obręb O., na której w przyszłości powstanie 60 miejsc parkingowych gwarantujących inwestorowi spełnienie przez projekt budowlany warunków zabudowy dla inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Następnie pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. (data złożenia w Sądzie) uczestnicy postępowania E. J. i A. J. wnieśli o oddalenie skargi, wskazując na jej niezasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W realiach niniejszej sprawy istotne jest wskazanie także, że zgodnie z art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowo wskazać należy na art. 136 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego należy interpretować łącznie z regulacjami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji władny jest z reguły we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy o brakujące uzgodnienie lub ostatecznie zlecić takie uzupełnienie organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Artykuł 35 ust. 1 Prawa budowlanego w żaden sposób nie modyfikuje bowiem uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 k.p.a. Trzeba bowiem pamiętać, że zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszej instancji. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Organ administracji odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (por. na przykład wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000, nr 9, poz. 338; wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 723/97; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2010 r., II SA/Ol 187/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto też wskazać, że w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca nie posługuje się wyrażeniem "organ pierwszej instancji", a wyrażeniem "właściwy organ", stąd nie można uznać, aby tym organem mógł być jedynie organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 841/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki wniosek znajduje potwierdzenie w art. 15 k.p.a., według którego postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny, co polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy Wojewoda D. prawidłowo zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i Prawa budowlanego. Po pierwsze zasadne było uzupełnienie materiału dowodowego o akta sprawy zakończonej decyzją Starosty O. z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę 60 miejsc parkingowych na działce nr [...], obręb O.. W tym miejscu od razu wskazać można, że w myśl § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zdaniem Sądu zgodna z § 18 ust. 1 cyt. rozporządzenia jest sytuacja, gdy na terenie inwestycji urządzono jedynie część potrzebnych miejsc postojowych, ponieważ teren ten jest już tak zabudowany, że brak na to miejsca. Powołanego przepisu nie można rozumieć w ten sposób, że zawsze należy urządzać wszystkie miejsca postojowe na terenie inwestycji, gdyż powodowałoby to, że w przypadku inwestycji, polegających na przebudowie budynków, które w całości lub prawie w całości zajmują działkę budowlaną, inwestycje te byłyby niedopuszczalne tylko z tego powodu, że na terenie działki nie jest możliwe urządzenie miejsc postojowych (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1774/15, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając zatem na względzie zasady racjonalności oraz konieczność indywidualnego podejścia do aspektu liczby miejsc parkingowych w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu, Sąd stwierdził, że prawidłowo organy obu instancji ustaliły, że dla inwestycji opisanej na wstępie zapewniono w odpowiedni sposób miejsca parkingowe na terenie i poza terenem inwestycji, co oznacza, że zarzuty skargi w tym zakresie były niezasadne.

Dalej oceny Sądu wymagały wydane przez Wojewodę D. postanowienia wzywające inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżących postanowienia te nie doprowadziły do tego, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe w części tak znacznej, że naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Wystosowane do inwestorów wezwania dotyczyły uzupełnienia projektu budowlanego o opis układu komunikacyjnego i zestawienia powierzchni dróg wewnętrznych (tak w ogólności postanowienie z dnia 7 lipca 2017 r.), a także tego, że omyłkowo w projekcie znalazły się dwie strony o numerze 95 (postanowienie z dnia [...] r.). Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy dokonanie uzupełniającego postępowania dowodowego w takim zakresie i na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego było prawidłowe, a co za tym idzie zarzuty zawarte w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie.

Kolejno Sąd nie podzielił także zarzutów skargi odnoszących się do kwestii nasłonecznienia nieruchomości sąsiednich względem terenu inwestycji. Nie mają racji skarżący twierdząc, że dla oceny treści projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien powołać biegłego. Poglądom skarżących przeczy przepis art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Zatem to organy administracji architektoniczno-budowlanej są rzeczowo właściwe do oceny zgodności rozwiązań projektowych z przepisami prawa. Innymi słowy, ocena projektu budowlanego pod względem zgodności z prawem nie wymaga od pracowników właściwego organu wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 k.p.a. Oceny zgodności z prawem omawianego projektu budowlanego także w kwestii nasłonecznienia organy dokonały wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla opisanej na wstępie inwestycji.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 136 i art. 15 k.p.a. Nie doszło też do naruszenia art. 142 k.p.a., bowiem prawo do kontroli instancyjnej postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest prawem absolutnym i w sytuacji, gdy postanowienie takie wydaje organ II instancji strona ma prawo kwestionować je w toku postępowania odwoławczego korzystając z uprawnień wyrażonych w art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd oczywiście dostrzegł, że Wojewoda D. w sentencji zaskarżonej decyzji błędnie wskazał, że decyzję wydano na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., choć w rzeczywistości podstawą prawną decyzji był art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy.

To co do tej pory powiedziano oznacza, że Sąd rozpoznający skargę nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchyla zaskarżoną decyzję wyłącznie w razie jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ Sąd w niniejszej sprawie – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – naruszeń prawa materialnego czy procesowego tego rodzaju i mających istotny wpływ na wynik sprawy nie stwierdził, skargę należało oddalić.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.