Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi "A" sp. jawna J. M., F. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Prezydent W. zezwolił spółce z o.o. "A" na zajęcie pasa ruchu drogowego na prawach wyłączności pod ogródek gastronomiczny.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołała się "B" [...] sp. jawna z siedzibą we W.. W obszernym odwołaniu, uzasadniając legitymację procesową do złożenia środka zaskarżania, stwierdzono - m.in. - że odwołująca się wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji na lokalizację ogródka gastronomicznego o zakresie tożsamym z wnioskiem złożonym przez "A"sp. z o.o. Oznacza to, że wydanie decyzji pozytywnej dla "A" sp. z o.o. implikuje konieczność wydania decyzji negatywnej dla "B" [...] sp. jawna. Tym samym - w ocenie odwołującej się - postępowanie z wniosku "A"sp. z o.o. wpływa na jej interes prawny.

Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Może ono zostać zatem uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania. Według przepisu art. 127 § 1 Kpa legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc - według art. 28 Kpa - każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Twierdzenia jednostki, że zaskarżona decyzja dotyczy jej prawnego interesu lub obowiązku daje co prawda podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, lecz w jego trakcie organ drugiej instancji jest zobowiązany do ustalenia, czy te twierdzenia znajdują odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego, (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s.570).

W tym kontekście zwrócono uwagę, że "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektyzowana czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej - jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny zindywidualizowany i skonkretyzowany a także aktualnie istnieje (wyrok SN z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. III ARN 13/91 nie publ.). Podkreślono, że interes prawny - o jakim mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 28 Kpa - powinien znajdować oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego. Innymi słowy, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. I SA 1748/85, nie publ.).

Dlatego należy mieć na uwadze, że materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) zgodnie z którym, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w tym zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione art. 40 ust. 2 pkt 1 - 3, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Trzeba również przypomnieć, że kwestionowaną przez odwołującą się decyzją organ pierwszej instancji - zarządca dróg gminnych zezwolił "A"Sp. z o.o. z siedzibą we W. na zajęcie pasa drogowego ul. C we W. na prawach wyłączności.

Jednoznacznie przyjętym i akceptowalnym zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, wedle którego "stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie inwestor (zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie i jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji.(...) Z przepisów prawa nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż inwestor (zajmujący pas drogowy) był przyznany przymiot strony w postępowaniu o zgodę na zajęcie pasa drogowego. Źródłem interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu nie może być prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością - pasem drogowym, którego dotyczy zezwolenie" (zob. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 11 października 2012 r. III SA/Gd 369/12, LEX nr 1249316 oraz WSA w Kielcach z dnia 16 maja 2013 r" II SA/Ke 181/13, publ. CBOSA).

Z tych też względów, status strony postępowania zakończonego wskazaną decyzją organu pierwszej instancji posiada tylko i wyłącznie wnioskująca o jej wydanie "A"Sp. z o.o. z siedzibą we W..

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja odwołującej się Spółki, która swoją legitymację procesową wyprowadzała z faktu, że ona również złożyła wniosek o zajęcie pasa drogowego w zakresie pokrywającym się z wnioskiem "A" Sp. z o.o. z siedzibą we W.. W ocenie organu status strony postępowania administracyjnego musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Tymczasem żaden z przepisów ww. o drogach publicznych nie przewiduje konieczności uwzględniania w przedmiotowym postępowaniu interesów innych podmiotów, które wnioskują o zajęcie pasa drogowego (implicite uznania ich za stronę takiego postępowania obok wnioskodawcy). Innymi słowy, uwzględnienie wniosku o zajęcie pasa drogowego w trybie przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy zależy od uznania zarządcy drogi i nie jest uzależniona od stanowiska innych wnioskujących. Oznacza to, na kanwie niniejszej sprawy, że udzielenie kwestionowanego zezwolenia "A"sp. z o.o. może – co najwyżej - wiązać się naruszeniem interesu faktycznego odwołującej się Spółki. Nie ma natomiast żadnego związku z aktualizacją interesu prawnego mającego zaczepienie w konkretnych przepisach administracyjnego prawa materialnego.

Skoro zatem w toku postępowania odwoławczego ustalono, że "B" [...] sp. jawna z siedzibą we W. nie jest stroną w sprawie, to postępowanie zainicjowane jej podaniem należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła "B" [...] sp. jawna z siedzibą we W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, która była dotknięta nieważnością postępowania;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a dokonanie jedynie wybiórczej jej oceny, która doprowadził do błędnego przyjęcia, że skarżący nie mają legitymacji czynnej do złożenia odwołania od wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W., co z kolei doprowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego - powyższe uchybienia doprowadziły do naruszenia art. 8 k.p.a. oraz do naruszenia przez organ zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 k.p.a.;

3. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu zmiany wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. dotyczącej zajęcia pasa drogowego przy ul. C we W., oraz uznaniem że brak interesu prawnego wynika z braku oparcia go w przepisach prawa materialnego tj. art. 40 ust 1 i ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, pomimo, że skarżący przed wydaniem pozytywnej decyzji na rzecz uczestnika postępowania rozpoczęli procedurę uzyskania zgody na zajęcie tożsamego odcinka pasa drogowego pod ogródek gastronomiczny;

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, iż wszystkie powyższe zarzuty odnoszą się do obu decyzji, wydanych w niniejszej sprawie przez organy administracji, albowiem uchybienia organu pierwszej instancji nie zostały skorygowane przez organ drugiej instancji, lecz wręcz powielone.

W szczególności, w ocenie skarżących nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym skarżąca spółka nie jest stroną niniejszego postępowania. Swoje stanowisko organ formułuje w oparciu o twierdzenie, że jedynie uczestnik postępowania firma "A" sp. z o.o. jest stroną w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego na zasadach wyłączności. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazuje, iż zawarta w art. 28 k.p.a. definicja strony oraz interes prawny winien znajdować oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego, a te w niniejszym postępowaniu wskazują, że stroną postępowania jest wyłącznie firma "A" Sp. z o.o. Tak ujęte stanowisko organu jest błędne. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza stanu faktycznego w niniejszej sprawie, uprawnia do twierdzenia, że skarżący jest stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej we W. na prawach wyłączności pod ogródek gastronomiczny. W niniejszej sprawie zarówno interes faktyczny, jak i interes prawny "A" Sp. z o.o. oraz B sp. j. są przeciwne. Powyższe wynika z faktu, iż zarówno "A" Sp. z o.o. jak i B sp. j. -wystąpiły z wnioskami o wydanie decyzji na lokalizację ogródka gastronomicznego o zakresie tożsamym tj. dotyczącym tej samej lokalizacji. W związku z powyższym wydanie pozytywnej decyzji na rzecz jednego z podmiotów implikuje konieczność wydania decyzji negatywnej względem drugiego podmiotu. Odmówienie zaś stronie skarżącej legitymacji do bycia stroną w niniejszym postępowaniu, a tym samym odmówienie prawa do skutecznego wniesienia odwołania od wydanej decyzji, powoduje sytuację w której z powodów przez siebie niezawinionych skarżaca otrzyma decyzję negatywną w sprawie objętej swoim wnioskiem. Nie będzie bowiem możliwe wydanie dwóch pozytywnych decyzji w przedmiocie przyznania prawa do zajęcia pasa drogowego w tożsamym zakresie. Odmówienie więc podmiotowi, który nie miał żadnego wpływu, na to że organ administracyjny wydał decyzję szybciej w sprawie z wniosku innego podmiotu, niż w jego sprawie, jest dla strony krzywdzące. Wskazała, że skoro złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego w tożsamym zakresie co inny podmiot, a organ administracyjny uznaje że w sprawie z wniosku każdego podmiotu mają one interes prawny, to również w niniejszej sprawie taki interes prawny muszą posiadać, albowiem sprawa dotyczy tej samej kwestii. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. podniesiono, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Powyższą zasadę można sprowadzić do nakazu rzetelnego stosowania przepisów, zwłaszcza tych dotyczących postępowania dowodowego oraz dotyczących dopuszczenia do czynnego udziału stron w postępowania administracyjnym. W niniejszej sprawie powyższa zasada nie została zrealizowana. Organy obu instancji dopuściły się również naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 k.p.a. Powyższa zasada stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do procesu. Czynny udział strony w postępowaniu przejawia się m.in. w prawie do: inicjowania postępowania, udziału w każdym stadium postępowania, prawie do udziału w przeprowadzaniu dowodów, prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. W niniejszej sprawie powyższa zasada nie została zrealizowana na skutek naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

Dodatkowo wskazano, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem Zarządzenia Prezydenta W. w sprawie określania zasad organizowania w sezonie letnim ogródków gastronomicznych na gruntach stanowiących własność Gminy W. i zarządzanych przez Gminę oraz w pasie drogowym dróg publicznych zarządzanych przez Prezydenta W.. Zgodnie § 3 ust 3 wyżej wskazanego Zarządzenia Prezydenta W., organ przed wydaniem decyzji na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności z przeznaczeniem na ogródek gastronomiczny winien zweryfikować złożony wniosek o wskazane w zarządzeniu dokumenty. W niniejszej sprawie strona postępowania, która otrzymała pozytywną decyzję na zajęcie na prawach wyłączności pasa drogowego o powierzchni [...]m2 i [...]m2pod prowadzenie dwóch ogródków gastronomicznych znajdujących się wzdłuż "E" we W., nie uzyskała pozytywnej opinii od Plastyka Miasta. Przedstawiła jedynie do zaopiniowania Plastykowi Miasta projekt jednego ogródka gastronomicznego, który był w ich posiadaniu od wielu lat — znajdujący się bezpośrednio przed wejściem do lokalu restauracji. Tym samym pozytywna opinia dotycząca lokalizacji ogródka, jego wyglądu estetycznego wydana została jedynie na pas drogowy o wymiarach [...] m2. Natomiast z całą pewnością Plastyk Miasta W. nie opiniował powierzchni ogródka gastronomicznego usytuowanego na rogu ulicy K. z ulicą W. o powierzchni [...] m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja na narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

W kontekście niniejszej sprawy należy podkreślić, iż Kodeks Postępowania Administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym oraz doktrynie procedury administracyjnej zgodnie przyjmuje się jednak, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2266/12 publ. LEX nr 1309963, A.M. Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, osadzone jest w realiach normatywnych ustawy o drogach publicznych i determinowane jest funkcją porządkującą kwestie dotyczące dróg publicznych i administracji drogowej, jaką spełnia ta ustawa. Zdefiniowane w tej ustawie pojęcia drogi publicznej, pasa drogowego, ochrony drogi oraz określenie organów, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi oddziałują na postępowania prowadzone na podstawie przepisów tej ustawy, także m.in. na postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego i wpływają decydująco na ich wynik. Ustawa o drogach publicznych jako zasadę przyjęła, iż w pasie drogowym zakazane jest dokonywanie jakichkolwiek czynności, mogących powodować niszczenie drogi, jej urządzeń lub zmniejszenie trwałości albo zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na tle przedstawionej regulacji zauważyć należy, że umieszczenie w pasie drogowym obiektu z drogą niezwiązanego jest uwarunkowane uzyskaniem szeregu uzgodnień i decyzji, z których każda podejmowana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie kwestii dotyczącej odpowiedzi na pytanie, kto jest stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu, krąg stron w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustala się w oparciu o art. 40 ust. 1 i następne ustawy o drogach publicznych, zaś z dyspozycji art. 40 u.d.p. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), jest jedynie inwestor (zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w sprawie i jest jej adresatem.

Jak stanowi art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Należy podkreślić, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z dyspozycją art. 40 u.d.p., zezwolenie wdaje się na wniosek strony. Natomiast jak wynika z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Z ust. 2 pkt 3 przywołanego artykułu wynika, iż zezwolenie, o którym wyżej mowa dotyczy umieszczania w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego obiektów.

Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że tylko wnioskodawca, znajdując podstawę w konkretnym przepisie prawa, a konkretnie art. 40 ust. 2 u.d.p. i dysponując decyzją lokalizacyjną, może domagać się od właściwego organu zadośćuczynienia jego żądaniu.

Na marginesie należy zauważyć, że strona skarżąca nie wystąpiła do organu z wnioskiem o udzielenie zgody na zajęcie pasa ruchu drogowego, na obszarze na który zezwolenie otrzymała sp. z o.o. "A". Poczyniła jedynie kroki zmierzające do uzyskania uzgodnień koniecznych do wystąpienia z takim wnioskiem. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że czynności te miały miejsce już po uzyskaniu zgody na zajęcie pasa ruchu drogowego przez spółkę "A".

Stwierdzając brak naruszeń prawa procesowego lub materialnego Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.